摘要：在上世紀(jì)末就被引入我國的PPP模式, 近幾年來取得了空前的發(fā)展高潮。當(dāng)前, 政府電子公共服務(wù)的建設(shè)與發(fā)展趕上了“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃的東風(fēng), 迎來了嶄新的發(fā)展良機(jī), 選擇PPP模式進(jìn)行投資是一種利益最大化的方式。本文就電子政務(wù)三大主體的投資模式進(jìn)行研究分析, 從多種PPP模式中選擇較為適合的模式給予采納。
一、緒論
隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展, PPP模式 (Public-Private Partnership, 即政府和社會(huì)資本合作) 已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域中的重要作用日漸凸顯, 我國政府也加大了對其的應(yīng)用, 這種以政府領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)資本廣泛參與的融資模式是當(dāng)前發(fā)展的熱門投資形式, 既可以減少政府投資, 也可以使企業(yè)與政府成為利益共同體從而實(shí)現(xiàn)利益最大化。早前提出的《特色小鎮(zhèn)PPP融資模式》和“智慧城市”就是很好的典范, 在浙江、上海、江蘇等省份建設(shè)并成為發(fā)展前沿。
二、電子政務(wù)建設(shè)的意義
現(xiàn)如今互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速, 隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理復(fù)雜程度的提高, 傳統(tǒng)政務(wù)模式已不能滿足需要, 現(xiàn)代信息技術(shù)開始成為政府在日常政務(wù)工作中常用的手段。隨著大數(shù)據(jù)開發(fā)平臺、云計(jì)算中心等基礎(chǔ)設(shè)施與政府規(guī)劃、協(xié)調(diào)等優(yōu)勢結(jié)合起來, 政府不必自己購買軟硬件, 只需給企業(yè)費(fèi)用讓其建設(shè)平臺, 提供軟硬件設(shè)施, 以及后期的運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用, 這樣政府不需要培養(yǎng)或雇傭一批既懂技術(shù)又熟悉業(yè)務(wù)的技術(shù)人才, 節(jié)省資源的同時(shí)也節(jié)約費(fèi)用。最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ), 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān), 逐漸成為建設(shè)透明型、服務(wù)型、效率型、廉潔型政府機(jī)關(guān)的重要手段之一。雖然我國已在電子政務(wù)項(xiàng)目有所投入并取得了不錯(cuò)的成績, 但是由于我國對于電子政務(wù)的建設(shè)起步較晚、起點(diǎn)較低, 因此仍存在不少問題需要我們解決。例如出現(xiàn)的融資瓶頸、不完備的電子政務(wù)法律、公民隱私的保護(hù)等, 但在PPP模式下對于已解決的問題仍值得我們借鑒的。
三、PPP模式建設(shè)電子政務(wù)的分析研究
我們可以將電子政務(wù)項(xiàng)目看做是狹義的PPP投資項(xiàng)目, 由政府、企業(yè)、公民三大主體構(gòu)成, 三者的主體特性和功能可以在很大程度上進(jìn)行互補(bǔ), 從而實(shí)現(xiàn)相輔相成。政府是電子政務(wù)項(xiàng)目中的核心, 具有所有權(quán), 同時(shí), 政府還需要科學(xué)、合理的處理風(fēng)險(xiǎn)和收益分配問題。
政府—政府, 包括各級政府之間的信息化處理以及政府部門之間通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)的信息共享和實(shí)時(shí)通信。其主要是利用網(wǎng)絡(luò)建立有效的行政辦公和員工管理體系。在此之中政府必須擁有其所有權(quán), 掌握其數(shù)據(jù)安全, 避免國家信息泄露。因此采用模塊外包中的服務(wù)外包, 政府向社會(huì)資本支付費(fèi)用以應(yīng)用其技術(shù)優(yōu)勢來提供和管理電子政務(wù)項(xiàng)目的相關(guān)服務(wù)。該投資模式對于已經(jīng)建立好的電子政務(wù)項(xiàng)目是適用的, 一般為短期合作, 社會(huì)資本只需提供服務(wù)的質(zhì)量和效率, 節(jié)約成本。對于未建立電子政務(wù)的項(xiàng)目, 可以采用DBO (設(shè)計(jì)-建造-經(jīng)營) 模式, 由政府承擔(dān)融資責(zé)任, 出資交由社會(huì)資本設(shè)計(jì)建設(shè)并在建設(shè)完成后負(fù)責(zé)運(yùn)營, 一般周期較長, 在此過程中政府一直擁有所有權(quán), 私人部門不需要承擔(dān)融資責(zé)任, 風(fēng)險(xiǎn)相對較小, 運(yùn)用效率較高, 可以保證項(xiàng)目質(zhì)量長期的可靠性。
政府—企業(yè), 政府的日常政務(wù)中有相當(dāng)一部分是面對企業(yè)進(jìn)行, 政府通過信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等為企業(yè)提供便捷式的公共服務(wù), 幫助企業(yè)在短時(shí)間內(nèi)接受到公共服務(wù)。與此同時(shí), 企業(yè)也能夠迅速開展面向政府的活動(dòng), 例如繳納稅費(fèi)、辦理各種手續(xù)。傳統(tǒng)政務(wù)體系, 各類政務(wù)需要在固定窗口進(jìn)行, 而電子政務(wù)只需要借助于現(xiàn)代信息技術(shù)和設(shè)備, 在這個(gè)過程中所節(jié)省下的人力、時(shí)間、金錢, 都視為一種經(jīng)營收益。這里不得不提到BOT模式, 在該模式下, 政府在項(xiàng)目建設(shè)前期的資金壓力可以大大緩解, 并且各方可以在合約期內(nèi)取得合理的回報(bào)收益, 例如通過收取網(wǎng)站上的一小部分費(fèi)用。在政府授予的特許經(jīng)營權(quán)期滿后將項(xiàng)目交還給政府。這樣, 政府只需要在政策上進(jìn)行引導(dǎo)并給予政策援助, 就可以在經(jīng)營期限結(jié)束后, 自動(dòng)獲得項(xiàng)目的所有權(quán)。如此一來, 既可以滿足企業(yè)的需求, 又有利于培養(yǎng)專業(yè)人才。若項(xiàng)目投資費(fèi)用無法被自身收費(fèi)彌補(bǔ), 可以在采用BOT模式的同時(shí)由政府對社會(huì)資本進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼;或者采用DBFO (設(shè)計(jì)-建造-投資-經(jīng)營) 模式, 由社會(huì)資本設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營等直到收回投資成本并取得投資收益后再由政府擁有其所有權(quán)。該模式簽約合同通常是長期合同, 對于政府和社會(huì)資本來說風(fēng)險(xiǎn)都較大。
政府—公民, 實(shí)質(zhì)上是政府面對公民提供服務(wù), 包括信息服務(wù)和事務(wù)辦理, 如公開政府信息、證件管理等。公民對政府的活動(dòng)一方面包括申報(bào)稅費(fèi)、辦理各類證件, 另一方面還包括表達(dá)民意、發(fā)表意見、網(wǎng)絡(luò)教育服務(wù)、電子醫(yī)療服務(wù)、電子社保服務(wù)等內(nèi)容。由于每個(gè)民眾都可以在網(wǎng)站上使用, 而且對互聯(lián)網(wǎng)熟悉、接觸程度不同, 因此覆蓋面較為廣泛。政府可以采用BOO (建設(shè)-擁有-經(jīng)營) 模式, 由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資、建設(shè)并擁有基礎(chǔ)設(shè)施, 社會(huì)資本可以在政府的監(jiān)管下通過向使用者收取費(fèi)用來回收成本, 并實(shí)現(xiàn)盈利, 例如高速公路收費(fèi)等。在此模式中, 政府部門不需要投資, 社會(huì)資本長期的所有權(quán)可以鼓勵(lì)資本投資, 無論是長期還是短期, 社會(huì)資本都能夠以最有效率的方式提供服務(wù)。
早在西方國家, 電子政務(wù)的建設(shè)便已經(jīng)取得了成功并成為典例。在國內(nèi), 浙江省也進(jìn)行了早期的嘗試, 在國家的大力推廣下, 廣東省也在積極響應(yīng)。雖然選取的PPP模式有所不同, 但仍舊取得了多贏的局面。
美國印第安納州政府采用BOT模式建立網(wǎng)絡(luò)綜合服務(wù)系統(tǒng)。由社會(huì)資本負(fù)責(zé)投資建設(shè)以及后續(xù)的維護(hù)運(yùn)營工作, 通過對網(wǎng)站約1%的服務(wù)收費(fèi)來滿足網(wǎng)站的運(yùn)營開銷。社會(huì)資本在政府的監(jiān)督下, 將一部分服務(wù)收費(fèi)作為其利潤和成本回收的主要來源, 并與政府確定經(jīng)營期限, 政府只需要在經(jīng)營期限結(jié)束后, 自動(dòng)接管該項(xiàng)目。在此過程中, 政府并未進(jìn)行花費(fèi), 但是項(xiàng)目本身為大眾提供了方便快捷的服務(wù), 而企業(yè)也在經(jīng)營期限內(nèi), 完成盈利, 最終實(shí)現(xiàn)了多贏的局面。
浙江省采用DBFO模式, 由省電信公司出資建設(shè)電子政府平臺, 在平臺正式建成投入使用一年后, 政府以年租費(fèi)的形式對該平臺進(jìn)行租用, 并商定在租期達(dá)到5年后, 政府獲得平臺的所有權(quán)。
廣東省采用BOO模式, 由企業(yè)建設(shè)、運(yùn)營并擁有電子政務(wù)網(wǎng), 政府購買其電子政務(wù)。這使得政府節(jié)約了近八成的建設(shè)成本, 同時(shí)也提高了建設(shè)效率。
四、結(jié)論
對于電子政務(wù)這項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程, 周期長、投資額大, 采用PPP投資模式無疑是減少財(cái)政壓力的最好辦法。本文通過上述PPP模式特點(diǎn)分析, 在多種PPP模式下, 選出可適用于該項(xiàng)目的三種模式, 即BOT、DBFO和BOO三種較為實(shí)用的模式, 這樣政府既可以緩解自身的財(cái)政壓力, 同時(shí)還可以免去諸多的社會(huì)事務(wù), 專注于政府該做的事, 并且社會(huì)資本同樣可以產(chǎn)生效益, 實(shí)現(xiàn)雙贏。
但是存在的問題也不少, 對于保護(hù)政府隱私方面, 可以明確約定關(guān)鍵信息部分的網(wǎng)絡(luò)由省、市級政府的網(wǎng)絡(luò)維護(hù)人員進(jìn)行維護(hù)。這樣在充分利用社會(huì)資金和專業(yè)技術(shù)的同時(shí), 保證了對政府機(jī)密信息的政務(wù)系統(tǒng)的安全防護(hù)。在對于信息技術(shù)的應(yīng)用基礎(chǔ)和能力不足、管理機(jī)制的不匹配、利益協(xié)調(diào)的矛盾等問題仍是需要多方面的傾力合作, 更需要不間斷探索與磨合。
