近十年來，互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)及創(chuàng)新在向經(jīng)濟領(lǐng)域快速滲透的同時，也迅速向公共服務領(lǐng)域延伸，引發(fā)了公共服務的數(shù)字化和市場化。在這一過程中，我國一些政府部門與企業(yè)在公共服務領(lǐng)域積極互動，形成了外包、合作、補充、替代等多種關(guān)系模式，提高了政府行政效率和公共服務能力，對公共服務領(lǐng)域的政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了深遠影響。更重要的是，在數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新（以下簡稱“數(shù)字創(chuàng)新”）的驅(qū)動下，一些傳統(tǒng)意義上的公共服務屬性開始發(fā)生變化，一些公共服務的涵蓋范圍有縮小趨勢。
在公共服務領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，部分領(lǐng)域出現(xiàn)市場化趨勢，其范圍有可能進一步擴大。在數(shù)字技術(shù)及其商業(yè)模式和業(yè)態(tài)創(chuàng)新的推動下，公共服務領(lǐng)域的政府與市場關(guān)系正被重新塑造，數(shù)字技術(shù)正成為創(chuàng)新政府治理的新動力，政府開始從公共服務的直接提供者向服務的合作者或監(jiān)管者轉(zhuǎn)變。
數(shù)字創(chuàng)新推動公共服務市場化的幾種模式
政府部門在探索公共服務數(shù)字化的過程中，形成了一些基本模式，以及不同的政府與市場關(guān)系。
第一，政府利用數(shù)字技術(shù)提升公共服務效率。這是數(shù)字技術(shù)影響政府和公共服務的一種最基本和最常見的方式。如，電子政務和數(shù)字政府建設、市政基礎(chǔ)設施的數(shù)字化，以及將大數(shù)據(jù)用于政策分析等。在這種情況下，公共服務仍由政府部門提供，其基本屬性不變。
第二，政府業(yè)務外包。政府業(yè)務外包是公共服務運營模式市場化的一種類型。一些政府部門將原本由公共部門運行的業(yè)務委托給企業(yè)運營，即運營模式從“政府所有政府運營”（GOGO）轉(zhuǎn)向“政府所有合同商運營”（GOCO）。但數(shù)據(jù)等資源的產(chǎn)權(quán)仍歸政府所有，如一些城市委托企業(yè)開發(fā)和運營城市管理數(shù)字化平臺等。
第三，公共部門與企業(yè)形成合作伙伴關(guān)系（PPP）。有的政府部門利用企業(yè)在數(shù)據(jù)資源等方面的優(yōu)勢，采取利益共享、風險共擔的合作機制，豐富了公共服務內(nèi)容，提高了服務質(zhì)量和效率。如，杭州市交通局與阿里在2016年合作建設“城市大腦”項目，探索將阿里云應用于城市交通管理系統(tǒng)。一年來，試點區(qū)域道路平均延誤降低15.3%，出行節(jié)約時間4.6分鐘。又如，騰訊與原國家工商總局競爭執(zhí)法局開展戰(zhàn)略合作，探索創(chuàng)建無傳銷網(wǎng)絡平臺等。合作伙伴模式下的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)可由政府或企業(yè)所有，但公共服務的性質(zhì)并沒有發(fā)生變化，取得了較好的社會效益。
第四，商業(yè)服務對公共服務部分替代或作為補充。在一些領(lǐng)域，基于數(shù)字技術(shù)的商業(yè)模式創(chuàng)新開始對政府提供的服務進行部分替代，一些準公共服務部分轉(zhuǎn)化為商品。如，科研儀器設備開放共享平臺多由各級政府投資，事業(yè)單位運行。近年來，一些民營創(chuàng)業(yè)企業(yè)投資建立營利性互聯(lián)網(wǎng)平臺，采取“線上+線下”的模式提供有償服務，形成了政府投資和運營為主，民間資本投資運營為補充的科研儀器設備共享服務供給格局。
第五，商業(yè)服務完全替代準公共服務。在城市公共交通等領(lǐng)域，一些公共服務的范圍和性質(zhì)已發(fā)生根本變化，傳統(tǒng)上由政府提供的公共服務已成為商業(yè)服務。如，民間資本投資經(jīng)營的共享單車完全替代了政府投資、國有企業(yè)經(jīng)營的城市公共自行車出行系統(tǒng)。前些年，國內(nèi)一些城市投資上億元建設公共自行車系統(tǒng)，但由于費用高和網(wǎng)點少等原因?qū)е率褂寐什桓?。共享單車則采取分享經(jīng)濟模式，以市場需求為導向，短時間內(nèi)迅速改變了人們的出行方式。在實現(xiàn)商業(yè)目標的同時，共享單車也實現(xiàn)了政府追求的綠色出行和疏解交通擁堵的公共目標。
第六，創(chuàng)新者進入行政壟斷行業(yè)。公共交通和廣播電視等公用事業(yè)領(lǐng)域并不屬于嚴格意義上的公共服務，更多受到行政壟斷保護。一些新興的商業(yè)服務利用數(shù)字技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新進入行政壟斷行業(yè)，促進了這些領(lǐng)域的市場競爭。如，網(wǎng)約車、互聯(lián)網(wǎng)媒體和微信的出現(xiàn)打破了出租車、傳統(tǒng)媒體和傳統(tǒng)電信服務的壟斷地位。
公共服務數(shù)字化市場化的特點及其影響因素
以數(shù)字創(chuàng)新驅(qū)動的公共服務數(shù)字化市場化對政府職能產(chǎn)生了直接影響，其影響對象不僅包括政府職能部門，還包括事業(yè)單位和國有企業(yè)等準公共部門。
（一）數(shù)字技術(shù)和數(shù)字創(chuàng)新的影響不同
數(shù)字技術(shù)有助于提高政府內(nèi)部效率，也能夠降低政府獲取信息的成本，提高公共決策的質(zhì)量。但某些部門可能因此而過度介入到本該由市場發(fā)揮決定性作用的領(lǐng)域，導致政府越位。因此，數(shù)字技術(shù)可能由于被誤用和濫用對政府與市場關(guān)系產(chǎn)生負面影響。
數(shù)字創(chuàng)新則不同?；跀?shù)字技術(shù)的商業(yè)模式創(chuàng)新和業(yè)態(tài)創(chuàng)新等可以改變某些公共服務的屬性，使其“有利可圖”，讓市場提供服務變得經(jīng)濟可行。數(shù)字創(chuàng)新的負面影響往往來自公共服務過度市場化和政府監(jiān)管不到位導致的社會福利損失。
（二）服務可盈利性是關(guān)鍵
商業(yè)可行性是決定服務或產(chǎn)品能否商業(yè)化的關(guān)鍵因素。公共服務的一個重要特征就是難以定價和盈利，一旦改變這一點，一些公共服務就可能市場化。數(shù)字創(chuàng)新就是通過讓某些公共服務定價和收費變得可行，從而使服務具備了可盈利性，從而打通了公共服務轉(zhuǎn)化為商品的渠道。如，網(wǎng)約車和共享自行車正是利用了消費需求規(guī)模大、支付意愿和能力強等特點，通過技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新，對原有的出租車和公共自行車系統(tǒng)形成了部分甚至全部替代?？梢灶A期，人工智能技術(shù)一旦具有可盈利的商業(yè)模式，使某些公共服務變得可定價和可盈利，就有可能成為驅(qū)動公共服務數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新動力。
（三）利益沖突決定制度成本
除了經(jīng)濟上的考量，制度成本也是決定公共服務能否市場化的重要變量。利益沖突越少，公共服務市場化的制度成本就越低，反之亦反。在公用事業(yè)等行政壟斷領(lǐng)域，創(chuàng)新者的進入會對壟斷企業(yè)構(gòu)成威脅，也會影響既有的就業(yè)群體。如，網(wǎng)約車對出租車行業(yè)有較大沖擊，其發(fā)展受到的阻力就較大。在國外也是如此，英國倫敦市就取消了優(yōu)步（Uber）的運營執(zhí)照。在利益沖突較少的領(lǐng)域，原有的公共服務就相對容易被商業(yè)化的服務替代。如，共享自行車的初期發(fā)展就非常迅速。
（四）積極影響和挑戰(zhàn)并存，未來前景仍有不確定性
公共服務數(shù)字化市場化有諸多有利之處。一是改善了服務的經(jīng)濟效益，減輕了政府部門的財政負擔，促進政府部門“瘦身”和轉(zhuǎn)型。二是提高了服務效率。企業(yè)在某些服務的提供和運營方面擁有更專業(yè)的技術(shù)和能力，且更有動力去降低服務成本，承擔市場風險，可以更經(jīng)濟地提供服務。三是具有潛在的社會效益。公共服務市場化有利于促進先進技術(shù)的應用和擴散，鼓勵創(chuàng)新，促進競爭；有利于環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展等公共目標的實現(xiàn)?？偟膩砜?，公共服務的數(shù)字化市場化有助于提高政府效能，促進政府與民間資本的合作。
但公共服務的數(shù)字化市場化也形成了一些新挑戰(zhàn)。公共服務領(lǐng)域更多涉及公眾利益和公平問題，市場化過程中潛藏著尋租、壟斷、服務質(zhì)量下降和信息安全等風險。政府監(jiān)管不到位會降低公共服務質(zhì)量和均等化水平，甚至形成新的壟斷。因此，政府監(jiān)管的工具、方式及其有效性就越發(fā)重要。
公共服務應由更低成本、更高質(zhì)量、更高效率的方式和主體來提供。但公共服務市場化的重要前提是可交易和可盈利，一些不同程度實現(xiàn)商業(yè)化的公共服務（如共享單車）是否具有可持續(xù)的商業(yè)模式還有待觀察。此外，政府理性放權(quán)和擴大干預的動機和矛盾將一直存在。
建立公共服務領(lǐng)域的新型政府市場關(guān)系
在中國改革開放的進程中，自上而下的政府推動與自下而上的市場拉動始終在共同作用。強大的市場和創(chuàng)新力量會驅(qū)動經(jīng)濟社會變革，但其動力的充分釋放有賴于政府改革的推進。兩種力量的有機結(jié)合有利于政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟體制改革的深入。公共服務領(lǐng)域的數(shù)字化變革并非意味著政府簡單放權(quán)，而是需要政府轉(zhuǎn)變角色，加強作為創(chuàng)新環(huán)境營造者和服務監(jiān)管者的責任和能力，建立數(shù)字經(jīng)濟時代的新型政府與市場關(guān)系。
一是積極采用數(shù)字技術(shù)，提高政府效能；促進和落實政府數(shù)據(jù)開放，充分實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的經(jīng)濟社會價值。二是積極探索和開展公共服務領(lǐng)域的業(yè)務外包，以及政府與社會資本合作等模式創(chuàng)新，努力提高公共服務質(zhì)量和效率。三是放松經(jīng)濟性監(jiān)管，加強社會性監(jiān)管。一方面要引入競爭機制，積極利用創(chuàng)新和市場力量推動公用事業(yè)改革，打破公用事業(yè)領(lǐng)域的行政壟斷；另一方面要加強社會性監(jiān)管，強化對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、消費者權(quán)益和公共安全等保護，確保服務質(zhì)量和公共目標的充分實現(xiàn)。