在參與智慧城市標(biāo)準(zhǔn)綜合評價系統(tǒng)研發(fā)過程中，研究我國目前城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，總結(jié)了我國現(xiàn)有城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中存在的自成標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問題，并認(rèn)為存在這些問題的根源是缺乏一套促使“多規(guī)融合”的標(biāo)準(zhǔn)。論文認(rèn)為建立“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵的是解決“多規(guī)”之間數(shù)據(jù)不融的問題，這就需要構(gòu)建多規(guī)合一數(shù)據(jù)庫，搭建信息平臺，建立起監(jiān)督管理，進(jìn)而促進(jìn)多規(guī)的融合。在智慧城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中，論文從如何利用智慧城市信息技術(shù)手段進(jìn)行“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的角度，面臨缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)支撐，探究“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的方法策略及主要內(nèi)容。
1 引言
2014年8月，由國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(以下簡稱“住建部”)四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知(發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號)》(以下簡稱《試點(diǎn)通知》)，確定了28個“多規(guī)合一”市縣單位。而其他很多試點(diǎn)名單外市縣也積極響應(yīng)，開展“多規(guī)合一”工作，可謂“一呼百應(yīng)”?！对圏c(diǎn)通知》是為了尋求到能夠解決各市縣在規(guī)劃編制與實(shí)施中存在的突出問題的途徑，同時也是政府規(guī)劃工作機(jī)制加大力度改革的重要舉措，是強(qiáng)化空間規(guī)劃、集約土地使用、完善空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的奠基石，對于未來中國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間開發(fā)的優(yōu)化以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)都具有重大的意義。
“多規(guī)合一”已成為各級政府以及各市縣的重要工作之一。目前試點(diǎn)工作也是開展得如火如荼，從已經(jīng)進(jìn)行“多規(guī)合一”編制的試點(diǎn)市縣來看，“多規(guī)合一”取得了巨大成績。但也存在其局限性，許多試點(diǎn)市縣在開展“多規(guī)合一”的工作中，往往比較注重“協(xié)調(diào)”土地使用性質(zhì)、控制線劃定等多規(guī)之間的矛盾點(diǎn)，而在一定程度上忽略了規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，各類規(guī)劃各自為政，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃“龍頭”引領(lǐng)；另外，目前的“多規(guī)合一”比較注重的仍然是土地使用的問題，在民生、生態(tài)、重大項(xiàng)目等方面關(guān)注較少，在未來開展得“多規(guī)合一”工作中，需要及時更新，動態(tài)調(diào)整，輕重區(qū)分，全面考慮；最后，在規(guī)劃中存在的期限問題仍需進(jìn)一步探究，目前比較關(guān)注的亦是“短期”、“近期”，而較少注重“遠(yuǎn)期”或者“遠(yuǎn)近結(jié)合”。
當(dāng)然，目前開展的試點(diǎn)市縣“多規(guī)合一”的編制工作在信息平臺創(chuàng)建、管理機(jī)制創(chuàng)新、規(guī)劃整合等方面對其他市縣已具有相當(dāng)?shù)慕梃b意義，不過，基于上述“多規(guī)合一”現(xiàn)狀以及存在的不足，“多規(guī)合一”的編制及實(shí)施工作需要構(gòu)建一套比較完整統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)未來的城市規(guī)劃事業(yè)，統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)”的大融合。
國家相關(guān)部門應(yīng)帶領(lǐng)各政府部門、研究院等編制相應(yīng)的“多規(guī)合一”規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則，供各市縣進(jìn)行“多規(guī)合一”的編制工作進(jìn)行執(zhí)行、參考，以推動全國全面的“多規(guī)合一”工作?，F(xiàn)已是大數(shù)據(jù)、信息時代，當(dāng)前中國也正步入以信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的智慧城市建設(shè)時代，智慧城市建設(shè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人的行為、創(chuàng)新管理、流量移動性、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)生活等方面，發(fā)揮著相當(dāng)?shù)淖饔谩?/p>
當(dāng)前或未來城市建設(shè)離不開物聯(lián)網(wǎng)、云服務(wù)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段作為輔助，而這種輔助力量正以不可抵擋的趨勢日漸影響城市的建設(shè)發(fā)展。智慧城市可以說是數(shù)字城市、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的復(fù)合形態(tài)，它是以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的創(chuàng)新系統(tǒng)，在城市空間資源優(yōu)化配置、城市規(guī)劃創(chuàng)新管理、城市規(guī)劃數(shù)據(jù)采集整合等方面提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐。
因此，有必要從智慧城市與“多規(guī)合一”相結(jié)合的角度，探究在當(dāng)前城市規(guī)劃在智慧城市背景如何建立一套比較完整的“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)，推動我國城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展中的“多規(guī)融合”。
2 我國現(xiàn)有規(guī)劃系現(xiàn)狀及問題
我國目前的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)主要由國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用規(guī)劃以及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃構(gòu)成。國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃是區(qū)域、城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總領(lǐng),以區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)、社會發(fā)展等為主要研究內(nèi)容，明確區(qū)域、城市的發(fā)展目標(biāo)和方向，對各級政府城市規(guī)劃決策具有宏觀指導(dǎo)性。
城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃等，其主要任務(wù)是在一定時期內(nèi)，以發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，對城市的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)在空間布局上進(jìn)行落實(shí)。土地利用規(guī)劃主要是在土地使用、資源分配等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)組織，為各類專項(xiàng)規(guī)劃土地開發(fā)、使用、保護(hù)提供依據(jù)。
專項(xiàng)規(guī)劃是由相關(guān)部門從不同的職能出發(fā)編制的各類專業(yè)規(guī)劃，包括交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等。多類型的規(guī)劃由于規(guī)劃用途不同、出自部門單位不同（如表1、表2所示），導(dǎo)致規(guī)劃之間銜接融合度越來越難。現(xiàn)有的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)紛繁復(fù)雜、門類眾多、自成標(biāo)準(zhǔn)、各自為政，各類規(guī)劃職能劃分不清，“橫向”、“縱向”關(guān)系不明確，造成規(guī)劃層級之間的錯位、越位甚至缺位，現(xiàn)行規(guī)劃審批程序繁瑣、調(diào)整程序各自運(yùn)作；相關(guān)法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)，缺乏完善的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)保障。
在一定程度上，造成多規(guī)自成標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容沖突、缺乏協(xié)調(diào)銜接的根源可以歸結(jié)為“多規(guī)”數(shù)據(jù)的不融合，也就是說缺乏統(tǒng)一統(tǒng)領(lǐng)各規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)。盡管在2014年國家四部委聯(lián)合推出“多規(guī)合一”試點(diǎn)建設(shè)，因此，需要結(jié)合智慧城市的建設(shè)大背景，探討智慧城市信息化視角下建立“多規(guī)合一”的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建相關(guān)問題。
3 “多規(guī)合一”的提出
2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020)》明確指出：推動加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。
2014年4月，《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見》，強(qiáng)調(diào)推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等“多規(guī)合一”，開展市縣空間規(guī)劃改革試點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展。
2014年8月，國家四部委《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》試點(diǎn)市縣28個，其中地級市6個，縣級市縣22個。
目前已經(jīng)進(jìn)行的“多規(guī)合一”并不是簡單的指一類規(guī)劃，而是針對一個區(qū)域、一個城市所對應(yīng)的一個空間，統(tǒng)一“一本規(guī)劃”，在空間安排上集約節(jié)約，在資源配置上經(jīng)濟(jì)、合理、有序，在實(shí)施管理中要加速完善法律法規(guī)并加大監(jiān)督力度。同時，我們應(yīng)該注意到，我國的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)領(lǐng)銜接，應(yīng)該促進(jìn)“多規(guī)合一”在城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)中成為建設(shè)、實(shí)施、管理的引領(lǐng)和依據(jù)，成為各類規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)者。
從現(xiàn)階段進(jìn)行的“多規(guī)合一”工作來看，即使在促進(jìn)多規(guī)融合的過程起到非常重要的作用，但沒有國家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各類規(guī)劃仍是“散沙”，因此，應(yīng)該建立一套“多規(guī)合一”的標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，編制“多規(guī)合一”規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則，完善相關(guān)法制標(biāo)準(zhǔn)。
不同職能的規(guī)劃應(yīng)參照“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施，真正實(shí)現(xiàn)“一個空間、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。在“三規(guī)”乃至更多的規(guī)劃里，都涉及有部分相同的工作內(nèi)容，尤其是城市空間規(guī)劃安排上應(yīng)該是統(tǒng)一的，而且必須統(tǒng)一。一個城市只有一個空間，應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃這個空間，這是城市發(fā)展中統(tǒng)籌指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)的需要，也是探索“多規(guī)合一”的意義所在。
4 智慧城市視角的“多規(guī)合一”
目前國內(nèi)外學(xué)者對智慧城市建設(shè)的研究主要在智慧城市對城市發(fā)展作用、智慧城市技術(shù)路線建設(shè)等方面。我國智慧城市建設(shè)的步伐正在大步邁前，“多規(guī)合一”工作也正在全國各地展開，如何將智慧城市建設(shè)與城市規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，如何將智慧城市相關(guān)大數(shù)據(jù)、云服務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)應(yīng)用于規(guī)劃融合，促使現(xiàn)代信息技術(shù)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的融合值得深思。
在規(guī)劃各市縣各層級的空間布局中，有不少問題仍舊相當(dāng)突出，如信息缺乏、數(shù)據(jù)來源少、科學(xué)分析能力不夠、智能決策力度弱、應(yīng)用水平不高、主觀隨意性常見、公眾參與少等，在城鄉(xiāng)空間布局上始終得不到科學(xué)和權(quán)威的可靠保障，這些不足與漏洞嚴(yán)重制約了我國城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科發(fā)展，同時也對我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展造成了重大損失。
從技術(shù)層面來看，如何讓數(shù)據(jù)和信息變?yōu)槿祟愃苤庇^感受并能直接理解的知識是一個長期以來國內(nèi)外都未能解決的問題，信息數(shù)據(jù)分析雖然比較直觀，但是也比較抽象，并且對專業(yè)知識要求很高，這也是城市規(guī)劃工作中的難題。因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃首要的前提是必須對所規(guī)劃得區(qū)域進(jìn)行資料的全面整理和數(shù)據(jù)的綜合分析，從而在掌握城鄉(xiāng)區(qū)域最全面的概況下展開專業(yè)工作。
就信息技術(shù)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的結(jié)合而言，最根本關(guān)鍵的是對城市數(shù)據(jù)或信息的采集、獲取、分析、運(yùn)用、展示與共享，而這也是規(guī)劃師最容易忽略的問題。借助新時期科技發(fā)達(dá)時代下的信息技術(shù)，通過云平臺、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段對相關(guān)城市規(guī)劃海量數(shù)據(jù)進(jìn)行智能感知、智能分析、智能分析、智能應(yīng)用，將城市物理系統(tǒng)與人類社會客觀、有機(jī)結(jié)合，智慧城市已然是城市信息化的一種全新的高級階段的發(fā)展形態(tài)。智慧城市建設(shè)過程中的核心價值是利用信息技術(shù)處理海量數(shù)據(jù)，這與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中關(guān)鍵的數(shù)據(jù)分析處理的問題正好契合。
隨著智慧城市建設(shè)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，未來城鄉(xiāng)規(guī)劃中能夠快速對數(shù)據(jù)獲取、處理、清洗、分析和價值提取的成本亦可隨之降低，這為城市規(guī)劃工作提供了便利，并且也大大提高了城市規(guī)劃工作的效率。
目前面向全生命周期且基于云數(shù)據(jù)中心的智慧城鄉(xiāng)規(guī)劃決策支持系統(tǒng)已經(jīng)基本具備了實(shí)現(xiàn)條件，城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅可以利用突破性的、創(chuàng)新性的技術(shù)支撐從數(shù)字規(guī)劃邁向智慧規(guī)劃，還可利用這一契機(jī)從根本上解決制約城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與管理水平的瓶頸問題。
上文分析過造成“多規(guī)不合”的根本原因是多規(guī)之間沒有一套統(tǒng)一統(tǒng)領(lǐng)的標(biāo)準(zhǔn)，要建立起“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)，其核心的問題是要解決多規(guī)數(shù)據(jù)不融的問題這需要各部門打開政策限制，打破信息壁壘，建立多規(guī)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的平臺建設(shè)。數(shù)據(jù)融合、信息共享利用、協(xié)調(diào)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的關(guān)鍵。
在當(dāng)前我國智慧城市建設(shè)大背景下，有必要將智慧城市規(guī)劃建設(shè)理念與方法，與規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的建立結(jié)合起來，運(yùn)用智慧城市的建設(shè)理念、信息技術(shù)手段探究推動實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的“智慧化”的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建。
