摘要：隨著中國社會主義市場經濟的建立和完善, 行政審批制度在一定程度上缺乏有效的法律規(guī)范, 在行政審批中長期存在的問題越來越突出, 有些已成為生產力發(fā)展的體制性障礙, 因此迫切需要對行政審批制度進行改革。今天, 在大數據視角下針對企業(yè)資質審查過程中存在的問題, 結合“互聯(lián)網+”改革實踐, 以企業(yè)資質審查為例, 通過資質審查標準化, 對依托大數據和網上辦事平臺的智能化審批體系進行了應用實踐, 從而為實現企業(yè)資質審查標準化、現代化指明了方向, 為實現智能化審批提出了設計構想和實現路徑。這對推進行政審批制度改革具有重要的借鑒意義。
1 背景
1.1 資質審查現狀
我國的企業(yè)資質審查多采用紙質材料定期集中審查模式, 即企業(yè)根據資質管理規(guī)定準備紙質材料并提出申請, 經由各級建設行政主管部門初審后逐級上報至許可決定機構, 許可決定機構受理企業(yè)申請后, 定期組織專家進行審查, 形成本部門初步審查意見, 經公示后, 接收企業(yè)申訴和補正, 復審后經過內部流轉程序做出行政許可決定。
1.2 存在問題
1.2.1 流程環(huán)節(jié)多、審批效率低
從企業(yè)提出申請到最終做出許可決定的建設行政主管部門受理, 需要一到兩個部門審核原件并出具初審意見, 每一步需要20個工作日左右。許可決定部門自受理起, 設有專家審查、公示、申訴和補正、復審、內部流轉、領導審定等多個環(huán)節(jié)。據統(tǒng)計, 按照傳統(tǒng)資質審查模式, 較高資質的許可申請一般需要60個工作日才能做出決定, 嚴重影響了審批效率 (圖1) 。
1.2.2 標準不統(tǒng)一、審批質量差
很多資質具有多個專業(yè)和等級, 具體審查標準存在模糊條款和兜底條款,資質標準未做到細化、量化、標準化。因此, 由于資質審查專家對資質標準的理解和把握不同, 或者對考核指標的關注點不同, 出現同樣的資料, 不同專家審查形成的審查意見不相同的情況, 嚴重影響了審批質量。
1.2.3 人工環(huán)節(jié)多、廉政風險大
傳統(tǒng)的紙質審查模式中, 原件核對, 申請受理, 專家審查, 內部流轉, 各環(huán)節(jié)均為人工審查, 彈性空間大, 存在一定的自由裁量權,帶來了廉政風險。
圖1 傳統(tǒng)審查模式示意圖
1.3 行政審批改革的歷史機遇
1.3.1 中央審改要求
當前, 我國經濟發(fā)展最突出的體制機制問題就是政府與市場的職責邊界不清, 具體表現為前置審批過多, 市場準入門檻過高, 行政性壟斷過多, 審批效能較低等, 嚴重制約了經濟發(fā)展。中央通過行政審批制度改革, 大力簡政放權, 進一步激發(fā)市場活力,推動我國經濟加快轉型升級。
1.3.2 企業(yè)發(fā)展期盼
行政審批制度改革通過降低制度性成本支出和增強創(chuàng)新性服務, 進一步為企業(yè)松綁、減負, 為企業(yè)營創(chuàng)出良好的市場環(huán)境, 有利于激發(fā)企業(yè)發(fā)展的活力和動能, 是企業(yè)發(fā)展的最大期盼。
1.3.3“放管服”大形勢的倒逼
黨的十八大以來, 黨中央, 國務院大力推進“放管服”改革。一方面, 要真正體現簡政放權, 做好行政許可審批的減法;另一方面, 要創(chuàng)新服務方式, 充分利用信息手段和技術, 全面推進“互聯(lián)網+政務服務”, 為企業(yè)提供優(yōu)質高效的審批服務。
1.4 行政審批改革的支撐體系
1.4.1 互聯(lián)網技術異軍突起, 為資質審查改革提供平臺支撐
黨的十八大以來, 國家層面針對“互聯(lián)網+政務服務”相繼出臺多個文件, 旨在通過信息化手段解決網上政務服務平臺不互通、數據不共享、標準化程度不高的問題。而政務云集約化建設等新技術的發(fā)展, 也為資質審查改革提供了有效的平臺支撐。
1.4.2 大數據的廣泛應用, 為資質審查改革提供了技術支撐
自2012年國務院正式明確提出大數據產業(yè)化政策后, 各省市紛紛出臺大數據行動計劃, 積極培育大數據。企業(yè)庫、人員庫、業(yè)績庫、信用庫等基礎庫采集的數據信息齊全真實, 為電子政務服務特別是行政審批制度改革提供了技術支撐。
2 企業(yè)資質審查標準內涵
2.1 實現企業(yè)資質審查標準化的目標與路徑
一是以數據庫建設為基礎, 借助“政務云、政務網、政務app端”, 實施“網+數據+政務”和“機器換人、智慧辦理”, 真正做到“優(yōu)化、簡化、減量”;二是將審查標準轉化為計算機語言, 充分利用機器判定的準確性和一致性, 大幅度減少審查工作失誤的概率;三是在一定范圍內 (省域或市域) 全系統(tǒng)推行統(tǒng)一業(yè)務辦理模式;四是確保檔案數據格式統(tǒng)一, 便于及時共享, 形成可歸集、可復用的共享數據源;五是形成詳實、規(guī)范、有序的數據資源, 利于行業(yè)主管部門決策和輔助分析。
針對上述企業(yè)資質審查標準化的目標, 相對應的實現路徑為審查內容的標準化, 評價系統(tǒng)的標準化, 審查檔案的標準化和審查流程的科學化。
2.2 企業(yè)資質標準化包含的主要內容
2.2.1 資質審查內容標準化
對資質審查內容進行標準化梳理, 并將文字表述轉化為簡易的計算機編程語言, 通過軟件從數據庫中提取申報企業(yè)的各項指標, 將企業(yè)的實際數據指標和其申報資質標準中所要求達到的指標進行甄別比對, 大于或等于標準要求的準予許可, 否則不予許可。
2.2.2 資質審查意見標準化
在軟件系統(tǒng)智能化審批判定后, 對于符合標準要求的, 出具明確審查意見;對于不符合標準要求的, 系統(tǒng)顯示標準化的審查意見, 使每一個不符合項目均能明確表述, 確保行政相對人對不符合項的理解, 便于再次申報。
2.2.3 資質審查檔案標準化
按照國家法律法規(guī)要求, 結合本部門辦理實際, 合理利用數字摘要、電子簽名、電子印章、可信時間戳等技術制定行政審批電子文件的歸檔范圍和保管期限表, 確保所形成的電子審查檔案與電子檔案保存系統(tǒng)無縫對接。
2.2.4 資質審查流程科學化
以簡化環(huán)節(jié), 減少重復工作量, 充分運用共享數據為原則, 探索全程無人工審查環(huán)節(jié)的智能化審批模式。通過數據共享, 建筑業(yè)企業(yè)資質申報材料由過去的13項減少為一張在線申請表 (圖2) 。
圖2 智能化審批模式申報材料示意圖
3 數據共享在企業(yè)資質審查中的應用實踐
以建筑業(yè)企業(yè)資質核準事項為例, 通過智能化審批模式, 實現申報“零資料”, 受理“零窗口”, 辦件“零人工”, 領證“零上門”, 歸檔“零紙件”。
3.1 申報“零資料”
企業(yè)網上在線申報, 申報資料充分運用企業(yè)庫、人員庫、項目庫和信用庫的數據, 申請人在申報資質時, 只需填寫單位名稱、申報事項等簡單信息, 無需上傳或提供其他材料, 實現申報“零資料”。
3.2 受理“零窗口”
在智能化審批模式下, 可以通過行政許可機關網上辦事大廳的網絡端口統(tǒng)一受理企業(yè)申報, 以此代替?zhèn)鹘y(tǒng)的實體大廳窗口受理, 申請人從申報到受理的全過程均在線上完成, 無需到辦事大廳辦理, 實現受理“零窗口”。
3.3 辦件“零人工”
網上在線辦理時運用數據成果, 通過軟件抓取相關數據, 與量化的評審標準進行比對, 系統(tǒng)智能裁定, 大于等于標準數值則通過, 小于標準數值系統(tǒng)自動告知不合格原因, 全過程無人工審查, 實現辦件“零人工”。
3.4 領證“零上門”
做出行政許可決定后, 業(yè)務辦理系統(tǒng)自動生成加蓋電子印章的電子證書,證書領取不再受空間和時間的限制, 可在任意時段直接從PC端下載打印紙質證書, 無需再到窗口領證或者物流領證, 實現領證“零上門”。
3.5 歸檔“零紙件”
申報要件數字化, 全程無紙質資料, 辦理過程中所形成的審批、證照等數據信息, 以電子文檔歸檔的要求、范圍、格式來積聚存儲, 許可決定做出后直接在線歸檔, 形成電子 (數字) 檔案, 進入許可機關數字檔案庫, 實現歸檔“零紙件”。
4 依托數據共享實現智能化審批的成效
4.1 審查更規(guī)范
智能化辦理系統(tǒng)將審查標準細化量化, 充分利用機器判定的準確性和一致性, 大幅度降低審查工作失誤和疏漏的概率。同時, 便于在全行業(yè)內統(tǒng)一推行“一張網、同平臺”業(yè)務辦理模式。省市縣三級審批系統(tǒng)一套標準規(guī)范、一個尺度衡量, 有利于進一步推進全系統(tǒng)政務辦理的規(guī)范化、標準化、程序化。
4.2 審查更便捷
企業(yè)辦事不需到窗口提交資料、領取證書;可以隨時申報資質并在當天獲知審查結果, 可在任意時段直接從PC端下載打印紙質證書;通過電子證書的深化應用, 實現“一碼(二維碼) 走天下”。
4.3 審查更高效
以“機器換人”的思路, 再造流程, 對環(huán)節(jié)、程序和要件進行“簡化、減量”, 有效解決了同質化辦理和重復勞動問題, 實現增速提效。通過智能判定, 以往費時較多的審查工作實現了秒辦, 工作效率大幅提高。
4.4 審查更科學
電子證書打印系統(tǒng)既是業(yè)務操作系統(tǒng), 又是數據管理和分析系統(tǒng)。通過大數據分析, 形成供行業(yè)管理部門決策的參考意見, 促進行政主管部門科學化管理。
4.5 廉政更到位
通過網上辦理, 審批過程中所有環(huán)節(jié)的操作“被留痕、可追溯、受監(jiān)督”,形成了“不敢腐”的良好的政務辦理生態(tài);另一方面, 通過“機器換人”的政務辦理創(chuàng)新, 運用技術手段將人為因素和自由裁量徹底“清零”, 形成了“不能腐”的長效機制。
5 前景展望
5.1“一張網、同平臺”審批
智能化審批一方面要從單一的試點事項逐步向全事項拓展;另一方面, 要往“一張網、同平臺”辦理方向拓展, 實現行政許可智能化審批全覆蓋。
5.2 從“網上辦”走向“掌上辦”
隨著智能手機的廣泛普及, 指紋、臉部識別等實名認證技術的成熟應用,支付渠道的拓展, 數據共享工作的深入推進, 一些政務事項完全具備了從網上辦理升級為掌上辦理的條件, 最終實現“移動辦事”。
5.3 為政府“數字化轉型”夯實基礎
智能化審批模式能順利運行的必要前提之一, 是信息大數據的充分運用。反過來, 隨著平臺的完善和系統(tǒng)應用的深入, 在智能業(yè)務系統(tǒng)運行過程中, 也將不斷形成翔實、規(guī)范、有序的數據資源, 在滿足政務服務應用的同時, 進一步助推大數據在政府行業(yè)管理、決策輔助方面的深化應用。
