隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”模式的逐步升級,商事制度改革的成果也逐漸從市場主體注冊登記部門一家拓展延伸至其他相關行政審批部門。然而,真正做到涉企事項“一網(wǎng)通辦”,讓辦事群眾“只進一扇門,只提交一次資料”,達到全流程“最多跑一次”,尚需通過大數(shù)據(jù)共享來保障。為此,筆者結合目前行政審批改革信息化現(xiàn)狀,就如何利用大數(shù)據(jù)推進行政審批服務,談談自己的看法。
一、行政審批改革信息化建設的方向
國辦轉發(fā)的《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》提出通過兩年左右時間,在試點地區(qū)實現(xiàn)“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”目標的同時,要求運用大數(shù)據(jù)技術,開展跨領域、跨渠道的綜合分析,了解政務服務需求,不斷優(yōu)化資源配置,變被動服務為主動服務,有效提升政務服務質量和效率,這就為政務服務大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用指明了方向。
2018年7月,原西安市工商局就下發(fā)了《關于全面推行企業(yè)登記全程電子化工作的通知》,率先將全程電子化市場準入工作提上日程。同年11月,經(jīng)國家市場監(jiān)督管理總局同意,西安正式獲批全國“企業(yè)開辦全程網(wǎng)上辦”試點城市。2019年初,按照國家市場監(jiān)督管理總局年度工作安排,西安市市場準入工作開始從“企業(yè)登記全程電子化”向“企業(yè)開辦全程電子化”轉型。而解決這一切問題的最終途徑就是目前正在試運行的“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)。
現(xiàn)階段,各地的商事制度改革已基本實現(xiàn)了全程電子化登記模式。但對于群眾而言,企業(yè)開辦不是僅有一扇工商登記的方便之門就夠了。行政審批的最高要求應該是群眾只進一扇門,就能辦理所有業(yè)務;只登錄一個政務服務網(wǎng)站,網(wǎng)站涉及所有涉企事項部門;只提交一次信息,所有信息按照部門所需自動推送至受理部門。這樣一張融合所有行政審批業(yè)務的智能政務服務網(wǎng),最終需通過大數(shù)據(jù)人工智能算法實現(xiàn)。大數(shù)據(jù)實際上是一種通過云計算及云存儲技術獲取有效信息并進行數(shù)據(jù)處理的方式。但用在推動行政審批方面,大數(shù)據(jù)終會以獨有的信息優(yōu)勢開辟一個新時代。
二、現(xiàn)階段存在的問題
(一)信息化建設水平還不能涵蓋所有行政審批事項
一張網(wǎng)要把所有涉企行政審批事項都涵蓋進來,需要較高的網(wǎng)絡信息化建設水平。同時,納入到大數(shù)據(jù)網(wǎng)中的政府審批事項,都應當實現(xiàn)電子化審批模式。例如,電子營業(yè)執(zhí)照將成為企業(yè)法人在任何一個政務服務受理網(wǎng)上的有效憑證。相反,若有些審批事項,沒有全程電子化審批渠道,還需要辦事群眾在窗口提交紙質材料,這就制約了建設一張信息化網(wǎng)審批所有涉企事項的步伐。利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)推進行政審批在技術上最關鍵的一環(huán),就是所有涉企事項都實現(xiàn)電子化審批及數(shù)據(jù)互聯(lián)。也就是說,無論是行政機關審批的電子證照,還是企業(yè)自行提交的信息材料,只有在一個平臺上全部實現(xiàn)電子化,才能達到一網(wǎng)受理。
(二)機構改革后的系統(tǒng)融合問題
機構改革后,存在系統(tǒng)與數(shù)據(jù)不融合的顯著問題。以最基層的區(qū)縣級行政區(qū)劃為例,平行的工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)三家部門雖然在機構上已經(jīng)合并,但業(yè)務受理環(huán)節(jié)還在用三張不同的網(wǎng),部門與部門之間的數(shù)據(jù)沒能實現(xiàn)實時共享。這已經(jīng)成為限制部門之間共享信息的一道難題。而在機構改革過程中,許多省市考慮到了這個問題。例如,福建成立了數(shù)字福建建設領導小組、山東省組建了省大數(shù)據(jù)局、重慶市組建了市大數(shù)據(jù)應用發(fā)展管理局、廣東省在省經(jīng)信委內部設立大數(shù)據(jù)局等,為實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)創(chuàng)造了有利條件。但如果要真正將大數(shù)據(jù)在行政審批中廣泛推行,需要將最基層的工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)網(wǎng)絡整合,建立綜合業(yè)務受理系統(tǒng),才能談其他相關的數(shù)據(jù)關聯(lián)問題。
(三)行政審批事項流程紊亂
推行簡政放權后,行政審批所需材料一減再減,但對比各部門之間的受理流程,仍然存在各行其道的現(xiàn)象。證照的先后關系、各個行政審批項目信息推送順序,仍然是紊亂的。比如,一項業(yè)務辦完后,數(shù)據(jù)跑到了哪一步;推送數(shù)據(jù)是無條件立即推送,還是相關證照通過審批后的有條件推送;下一步該走什么流程,這些群眾都無從得知。由于各部門按照自己的流程“閉門造車”,在整個行政審批業(yè)務鏈中仍做了許多重復性工作,數(shù)據(jù)在“各自為戰(zhàn)”的流程里跑了不少的冤枉路。只有通過大數(shù)據(jù)網(wǎng)的人工智能算法再造全流程,行政審批才能跑出新速度。
三、向縱深方向推進改革的幾點建議
(一)全方位梳理政務服務事項
行政審批的職能,無論是由哪個部門履行,其本質都是國家行政行為,而每一項行政審批業(yè)務都是依法做出的決定。所以,大數(shù)據(jù)推進政務服務系統(tǒng)建設的首要任務,應該是建立一個統(tǒng)一的履行國家行政行為的平臺系統(tǒng)。在這個平臺下,政府部門應對所有政務服務事項進行詳細梳理,突出法律依據(jù)、受理時限、資料清單和受理結果。
做好事項梳理,建議分三步走:第一步,充分運用好商事制度改革“多證合一”的成果,通過“多證合一”,將能夠合并的證照全部合并,實現(xiàn)一張營業(yè)執(zhí)照、一個統(tǒng)一代碼走天下。第二步,通過推開“證照分離”的方式,將不能合并的證照以“證照分離”“照后減證”的方式進一步簡化審批。這兩步是商事制度改革的必經(jīng)階段,目前許多地區(qū)也實行得較為成熟。第三步,各行政部門梳理其依法受理的行政審批事項,并確保信息資料齊全。梳理應該以省為單位統(tǒng)一進行,同時參照商事制度改革較為成熟地區(qū)的一些經(jīng)驗做法,尤其是試點地區(qū)的經(jīng)驗做法,將有助于今后統(tǒng)一平臺的標準化管理。
(二)構建智能化串聯(lián)、并聯(lián)審批流程生成系統(tǒng)
綜合受理的政務服務網(wǎng)中每一個辦理事項,都是這張網(wǎng)的一個節(jié)點。節(jié)點與節(jié)點之間不但有平面路徑,還有立體路徑。梳理完政務事項后的第二步就是建立起一個數(shù)據(jù)系統(tǒng),系統(tǒng)將辦理事項進行智能化排序。業(yè)務之間相互有先后順序,在一定條件下才能辦理的為“串聯(lián)審批”;相互之間可通過數(shù)據(jù)共享同時辦理的為“并聯(lián)審批”,最后將排序結果生成擬登記企業(yè)的綜合業(yè)務流程圖。后置的許可項目、備案項目等是在取得營業(yè)執(zhí)照之后,這些項目與營業(yè)執(zhí)照審批是串聯(lián)關系,而相互間卻是并聯(lián)關系。在營業(yè)執(zhí)照審批流程之外,在整個大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡中,業(yè)務與業(yè)務之間都有著聯(lián)系,所有的行政審批事項有機連在一起,是一個“圖中有圖,環(huán)節(jié)中有環(huán)節(jié)”的復雜流程圖。每個企業(yè)在申請過程中都會生成對應自身獨有的流程圖,企業(yè)之間的圖可能一樣,也可能不一樣,可能申請人添加一個經(jīng)營范圍項目就會讓整個流程發(fā)生改變,增加一個后置許可項目就會多出一個許可證,流程中就會多一個審批部門。
大數(shù)據(jù)推進行政審批,最終是實現(xiàn)全流程數(shù)據(jù)跑路,而流程圖是顯示業(yè)務辦理進程的最直觀表現(xiàn)。一張綜合政務服務網(wǎng),不是簡單地受理各類行政審批業(yè)務,更應該將綜合業(yè)務流程圖公示給辦事群眾,方便申請人更直觀地掌握業(yè)務受理進度,便于群眾監(jiān)督,督促相關部門按時辦結。這樣的大數(shù)據(jù)網(wǎng),集業(yè)務受理和流程公示為一體,頂層設計很重要。智能化遴選辦理事項和排序生成辦事流程是基礎工作,只要這兩步實現(xiàn)了,大數(shù)據(jù)推進智能行政審批就實現(xiàn)了一半。
“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)的建設,最終是以一個申辦端口辦理所有政務服務事項為標準。而部門之間的信息通過數(shù)據(jù)交換實現(xiàn)互聯(lián)互通,全面打通“總網(wǎng)絡”和“子網(wǎng)絡”的路徑,構建“網(wǎng)中有網(wǎng)、流程中有流程”的綜合受理平臺,全程電子化登記流程從原先的線性流程向“樹狀流程”及“網(wǎng)狀流程”發(fā)展,在受理過程中,系統(tǒng)將自動計算和篩選出最短路徑,徹底打破了“自古華山一條路”的登記模式。
此外,流程與流程之間仍在進行持續(xù)地簡化、合并。隨著登記模式的改革和數(shù)據(jù)共享程度的提高,流程再造過程中所出現(xiàn)的重復登記現(xiàn)象將進一步被系統(tǒng)篩選出,并進行簡化、合并處理。受理系統(tǒng)猶如不斷適應市場環(huán)境變化和科學技術進步的物種,按照優(yōu)勝劣汰的法則不斷推陳出新。目前,西安369個便民便企高頻事項已實現(xiàn)一網(wǎng)通辦,今年底將達到500個,而企業(yè)開辦環(huán)節(jié)的事項已全部實現(xiàn)。
(三)加強信息共享機制,加大信息管理力度
大數(shù)據(jù)政務服務網(wǎng)生成后,就是為受理網(wǎng)絡修筑好了信息化的“高速鐵軌”,而辦理業(yè)務就相當于跑在鐵軌上的列車。列車跑到哪里,有沒有可能晚點,監(jiān)督部門是需要確切掌握的。業(yè)務數(shù)據(jù)推送到受理部門時,應提醒工作人員及時辦理,若受理時超出時限,監(jiān)察部門就會干預到整個業(yè)務的受理流程中。無論是哪項業(yè)務、哪個部門、哪個網(wǎng)絡,不存在不受監(jiān)督的辦事流程,所有登記業(yè)務都應在監(jiān)督下實現(xiàn)“依法登記、按時辦結”。所以,在大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡下,雖然各個受理部門之間不存在隸屬關系,但有可能受同一個效能監(jiān)督部門監(jiān)督。每個部門在這樣一張網(wǎng)下受理業(yè)務,最重要的是實現(xiàn)信息共享和加大信息管理力度。部門與部門之間的信息,不僅僅是云共享的關系,還是云推送的關系。以前,自由貿(mào)易試驗區(qū)的受理模式是在一個平臺下,將工商登記時采集的企業(yè)信息推送至一個共享的云端,其他相關部門從云端進行信息“領取”。這種模式下,容易讓一些信息漏掉,造成無人領取的情況。但如果將這個云平臺的云共享和領取功能提升為智能推送功能,就不會造成相關信息被遺漏,這正是平臺最可貴的地方。所以,大數(shù)據(jù)網(wǎng)推進行政審批服務建設,要有完善的信息共享與推送機制。
(四)商事制度改革推進行政審批向“去中心化”發(fā)展
過去為了便民,政府會把各個部門的受理窗口集中在一個實體的政務服務中心,讓群眾“足不出廳”就可以辦理所有業(yè)務,涉及的審批事項越多,所需的窗口數(shù)就會越多。在推進行政審批改革過程中,實體政務中心往往存在這樣的現(xiàn)象,剛剛建成半年的大廳,隨著進駐單位的增多和業(yè)務量的上漲,不到半年窗口就不夠用了,群眾辦事依然受到傳統(tǒng)窗口數(shù)的影響。而利用大數(shù)據(jù)推進行政審批改革,則是在網(wǎng)絡上通過搭建虛擬政務中心,將受理終端投放至社區(qū)、銀行、校園、工業(yè)園、創(chuàng)業(yè)街區(qū)等市場主體發(fā)展?jié)摿^大的場所,以前只能在政務中心辦理的事項,現(xiàn)在在各個大數(shù)據(jù)網(wǎng)的智能終端都能受理。而大數(shù)據(jù)網(wǎng)下的虛擬政務中心窗口數(shù)呈現(xiàn)“指數(shù)級”特點,進駐部門不再受窗口數(shù)的限制。通過大數(shù)據(jù)綜合政務服務網(wǎng),辦事群眾不一定要到窗口才能辦完所有業(yè)務。實體的政務中心職能可完全分化到大數(shù)據(jù)政務網(wǎng)站、自助辦理網(wǎng)點等其他各種平臺。
在制度健全的條件下,還可以將大數(shù)據(jù)政務服務推進到社區(qū),政務服務開始向“去中心化”發(fā)展,政務職能從以前的一點發(fā)力向多點輻射發(fā)展。這樣的“去中心化”趨勢發(fā)展不但更加便民,更能有力地推動政府向服務型發(fā)展,且大量節(jié)省了財政支出。未來的發(fā)展趨勢,必定是部分業(yè)務的辦理實現(xiàn)虛擬窗口完全替代實體窗口。
(五)實現(xiàn)行政審批和事中事后監(jiān)管的無縫對接
大數(shù)據(jù)網(wǎng)除了登記審批業(yè)務,還應該具備監(jiān)管功能。經(jīng)過了幾年的商事制度改革,營業(yè)執(zhí)照辦理幾乎達到了“秒辦”的速度。在審批過程中,還應將監(jiān)管模式的改革納入到行政審批模式改革的考慮中來。“全程電子化企業(yè)開辦”“企業(yè)開辦全程網(wǎng)上辦”已將準入的門檻的改革推進到新的階段。與之相匹配的“全流程網(wǎng)上監(jiān)管系統(tǒng)”“全民網(wǎng)上監(jiān)管系統(tǒng)”也應逐步建立并完善。企業(yè)在收到主管部門監(jiān)管的同時,更應受到全社會的監(jiān)管,以維護良好的營商環(huán)境。
(六)完善大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡行政審批服務配套措施
一張網(wǎng)辦理所有涉企事項,這是行政審批改革的終極目標。但是,服務并沒有結束,比如在領取營業(yè)執(zhí)照的改革過程中,或郵寄,或自取,或通過自助網(wǎng)點打印,這些都是體現(xiàn)便利化的直接因素。自助網(wǎng)點除了辦理營業(yè)執(zhí)照,還能不能再辦理別的業(yè)務;跑一次能不能辦理所有涉及事項,而并非只是營業(yè)執(zhí)照;業(yè)務能不能在微信、支付寶等軟件上實現(xiàn)隨時隨地申報;能否實現(xiàn)7×24小時不打烊服務,這些都是老百姓最關心的問題。配套服務的完善與否直接影響著大數(shù)據(jù)政務服務網(wǎng)建成后所達到的便民效果。業(yè)務受理有法律依據(jù),人性化的配套服務并無法律依據(jù),但這服務卻是人民衡量政府作為與否最有力的標尺之一。跟不上的配套服務,即便有先進的政務服務網(wǎng)絡,也難以充分發(fā)揮其應有作用。
(七)健全并完善法律體系
健全并完善法律體現(xiàn)建設應是登記注冊工作中需要長期堅持并解決的問題。每一類業(yè)務都被相關的法律體系所調整。20年前,電子商務還是新興行業(yè),而現(xiàn)在新興行業(yè)像雨后春筍一般的萌發(fā),成為了推進市場發(fā)展的新動力。新的行業(yè)孕育著新的法律體系,而隨著市場的發(fā)展,舊的法律體系也在不斷修正。法律出臺是為了規(guī)范市場,只有市場才是那支“無形的指揮棒”。當法律體系與市場需要相匹配時,營商環(huán)境呈現(xiàn)健康發(fā)展態(tài)勢,國家經(jīng)濟建設呈現(xiàn)一派生機勃勃的景象;當法律體系滯后,不適應市場發(fā)展或法律體系健全時,營商環(huán)境就會受到影響,產(chǎn)業(yè)結構出現(xiàn)不合理現(xiàn)象,行業(yè)與行業(yè)之間出現(xiàn)不平衡現(xiàn)象,這樣就需要改革了。所以說到底,商事制度改革既是注冊與監(jiān)管技術手段上的改革,更是因為法律體系不適應市場發(fā)展需要而進行的法律法規(guī)改革。但這一切都由市場運行規(guī)律所決定。
