盡管數(shù)據(jù)的負(fù)外部性已經(jīng)引發(fā)各界高度關(guān)注，但從公共治理的角度來講，政府對數(shù)據(jù)要素的監(jiān)管卻依舊困難。
發(fā)韌于上個(gè)世紀(jì)50年代的信息技術(shù)革命，在經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的擴(kuò)散和普及之后，正推動(dòng)人類社會(huì)進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代——數(shù)據(jù)生產(chǎn)力時(shí)代。當(dāng)前，數(shù)據(jù)的價(jià)值已經(jīng)得到了社會(huì)的認(rèn)可和重視，數(shù)據(jù)已和其他要素一起，融入了我國經(jīng)濟(jì)價(jià)值創(chuàng)造體系，成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的基礎(chǔ)性資源、戰(zhàn)略性資源和重要生產(chǎn)力。
然而，在憧憬數(shù)字社會(huì)巨大的正面效用的同時(shí)，數(shù)據(jù)使用的負(fù)外部性也逐漸凸顯——由于在無管制的狀態(tài)下，個(gè)人或企業(yè)不必完全承擔(dān)其行為帶來的社會(huì)成本，因此數(shù)據(jù)商業(yè)化在給己方帶來利益或滿足的同時(shí)，不可避免地對他人或社會(huì)帶來不同程度的負(fù)面影響，構(gòu)成了負(fù)外部性。
由于數(shù)字技術(shù)的特殊性，風(fēng)險(xiǎn)傳播的廣泛性和滲透性，數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)不僅僅局限在個(gè)人隱私范圍，而是具有廣泛的破壞性。盡管數(shù)據(jù)的負(fù)外部性已經(jīng)引發(fā)各界高度關(guān)注，但從公共治理的角度來講，政府對數(shù)據(jù)要素的監(jiān)管卻依舊困難。數(shù)據(jù)監(jiān)管難在哪？建立一個(gè)行之有效的監(jiān)管架構(gòu)，社會(huì)還能做什么？
從價(jià)值創(chuàng)造到風(fēng)險(xiǎn)并存
生產(chǎn)力作為人類征服和改造自然的客觀物質(zhì)力量，是一個(gè)時(shí)代發(fā)展水平的集中體現(xiàn)。在數(shù)字時(shí)代下，數(shù)據(jù)生產(chǎn)力則是在“數(shù)據(jù)、算力和算法”定義的世界里。知識(shí)創(chuàng)造者借助智能工具，基于能源、資源以及數(shù)據(jù)這一新生產(chǎn)要素，構(gòu)建的一種認(rèn)識(shí)、適應(yīng)和改造自然的新能力。
數(shù)據(jù)生產(chǎn)力意味著知識(shí)創(chuàng)造者的快速崛起，智能工具的廣泛普及，數(shù)據(jù)要素成為核心要素。其中，數(shù)據(jù)要素融入到勞動(dòng)、資本、技術(shù)等每個(gè)單一要素中，不僅能夠提高單一要素的生產(chǎn)效率，帶來勞動(dòng)、資本、技術(shù)等單一要素的倍增效應(yīng)，更重要的是提高了勞動(dòng)、資本、技術(shù)、土地這些傳統(tǒng)要素之間的資源配置效率。
數(shù)據(jù)要素推動(dòng)傳統(tǒng)生產(chǎn)要素革命性聚變與裂變，成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的關(guān)鍵因素。于是，在數(shù)字生產(chǎn)力時(shí)代，勞動(dòng)者通過使用智能工具，進(jìn)行物質(zhì)和精神產(chǎn)品生產(chǎn)，數(shù)據(jù)賦能的融合要素成為生產(chǎn)要素的核心，整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)被數(shù)字化的信息所支撐。
可以看見，數(shù)據(jù)生產(chǎn)力創(chuàng)造價(jià)值的基本邏輯，是圍繞數(shù)據(jù)的搜集、加工、分析、挖掘，并在這個(gè)過程中，將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔?，信息轉(zhuǎn)變?yōu)橹R(shí)，知識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策。數(shù)據(jù)要素的價(jià)值不在于數(shù)據(jù)本身，在于數(shù)據(jù)要素與其它要素融合創(chuàng)造的價(jià)值，這種賦能的激發(fā)效應(yīng)是指數(shù)級(jí)的。
馬斯克的SpaceX就完美地呈現(xiàn)了數(shù)據(jù)生產(chǎn)力價(jià)值。2020年，SpaceX實(shí)現(xiàn)了載人航天，完成美國太空發(fā)射活動(dòng)的68.3%。馬斯克在公司官網(wǎng)發(fā)布的信件提到，從1970年到2000年，向太空發(fā)射平均每公斤為1.85萬美元。而SpaceX則通過在產(chǎn)品開發(fā)早期階段通過數(shù)字空間的模擬仿真，大幅降低了研制成本、縮短周期，每公斤的成本僅為2720美元。
當(dāng)前，數(shù)據(jù)生產(chǎn)力正在重構(gòu)整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的新體系，成為經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)能，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和模式的變革。但與此同時(shí)，社會(huì)化的數(shù)據(jù)使用，也存在著巨大的負(fù)外部性。
一是數(shù)據(jù)泄露的危害加劇。有報(bào)告顯示，全球2020年第一季度數(shù)據(jù)泄露的數(shù)據(jù)量已達(dá)84億條。巨量的數(shù)據(jù)泄露帶來嚴(yán)重?fù)p失，根據(jù)IBM《2019年數(shù)據(jù)泄露成本報(bào)告》，2019年全球數(shù)據(jù)泄露的平均業(yè)務(wù)成本高達(dá)392萬美元。
二是違規(guī)收集、濫用個(gè)人信息情形嚴(yán)重。并且，使用數(shù)據(jù)的群體相對減少了其他群體的選擇權(quán)。比如，基于個(gè)人數(shù)據(jù)畫像產(chǎn)生的個(gè)性化推薦相對削弱了非應(yīng)用群體和產(chǎn)品的選擇權(quán)和被選擇權(quán)。
根據(jù)艾媒咨詢發(fā)布的《2020年中國手機(jī)App隱私權(quán)限測評(píng)報(bào)告》，目前我國多數(shù)手機(jī)App存在強(qiáng)制超范圍收集用戶信息的情況。97%的App默認(rèn)調(diào)用相機(jī)權(quán)限，35%的App默認(rèn)調(diào)用讀取聯(lián)系人權(quán)限。
三是數(shù)據(jù)市場不正當(dāng)競爭頻發(fā)。大型科技平臺(tái)企業(yè)更是加劇了贏者通吃的壟斷風(fēng)險(xiǎn)，加劇了對其他市場參與者的擠出效應(yīng)和對市場的扭曲。近年來，圍繞數(shù)據(jù)收集、開發(fā)等引發(fā)多起企業(yè)間糾紛，典型案例如領(lǐng)英（LinkedIn）與hiOLabs3關(guān)于用戶數(shù)據(jù)使用爭議、新浪微博與脈脈用戶數(shù)據(jù)使用爭議等。
從價(jià)值創(chuàng)造到風(fēng)險(xiǎn)并存，顯然，在憧憬數(shù)字社會(huì)巨大的正面效用的同時(shí)，更需要充分認(rèn)識(shí)和評(píng)估數(shù)據(jù)互聯(lián)互通可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，高度重視數(shù)字社會(huì)的數(shù)據(jù)公共治理。
數(shù)據(jù)監(jiān)管難在哪？
面對價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)并存的數(shù)據(jù)市場，數(shù)據(jù)治理就是促進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要保障。而在數(shù)據(jù)治理中，數(shù)據(jù)監(jiān)管則扮演了重要角色。事實(shí)上，數(shù)據(jù)監(jiān)管的目的正是防范和管控?cái)?shù)據(jù)使用的負(fù)外部性。
由于數(shù)據(jù)使用方一般只關(guān)注自身的利益和成本，如果沒有合理的制度來約束數(shù)據(jù)使用對他方或社會(huì)造成的負(fù)面影響，很可能會(huì)因此給他人或社會(huì)帶來傷害或損失。但就目前而言，盡管數(shù)據(jù)監(jiān)管已經(jīng)引發(fā)各界高度關(guān)注，但數(shù)據(jù)監(jiān)管的實(shí)施卻依舊困難。
首先，不論是數(shù)據(jù)權(quán)利的界定，還是數(shù)據(jù)權(quán)屬的爭議，監(jiān)管部門制定的規(guī)章層面上的數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則仍留有空白。
從數(shù)據(jù)權(quán)屬來說，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原則，任何需要拿到市場上進(jìn)行交易的產(chǎn)品和服務(wù)首先應(yīng)該界定其產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然，這種產(chǎn)權(quán)是一個(gè)權(quán)利約束，包含所有權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)、收益權(quán)等，這些權(quán)利在特定情形下是可以分離的。明晰的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)歸屬和法律性質(zhì)，是數(shù)據(jù)資源要素市場化配置的基礎(chǔ)。
然而，盡管對于個(gè)人信息保護(hù)，我國已經(jīng)初步建立了與國內(nèi)環(huán)境相符、與全球態(tài)勢相適應(yīng)，包括《民法總則》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等為主體的個(gè)人信息保護(hù)法律框架。但是，這些法律對于數(shù)據(jù)收集者/持有者收集和交易涉及公民個(gè)人信息的數(shù)據(jù)，其產(chǎn)權(quán)的歸屬、類型和結(jié)構(gòu)界定規(guī)則仍然比較模糊，尚無明確的法律法規(guī)依據(jù)。
又如，數(shù)據(jù)交易和流通方面，數(shù)據(jù)交易的核心在于可交易數(shù)據(jù)和不可交易數(shù)據(jù)的清晰界定。不可交易數(shù)據(jù)是未經(jīng)過處理的可識(shí)別個(gè)人的數(shù)據(jù)，為保護(hù)個(gè)人隱私和安全，任何可追溯到個(gè)人身份信息的數(shù)據(jù)在當(dāng)前階段都應(yīng)被禁止進(jìn)行交易。但法律實(shí)踐中，我國也沒有制定出臺(tái)《數(shù)據(jù)交易和流通法》的專門性法律法規(guī)，可交易和流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)范圍還沒有明確的法律依據(jù)。
其次，是監(jiān)管執(zhí)行層面所面臨的困境。即在監(jiān)管實(shí)踐中，并未形成完善的監(jiān)管組織在開展具體工作時(shí)有效監(jiān)管。因此，亟待從國家層面設(shè)立數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)管。
當(dāng)前，由于缺乏國家層次統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)資源管理的機(jī)制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理機(jī)構(gòu)，國家層面，中央和地方、各職能部門、行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)在推動(dòng)數(shù)據(jù)要素配置過程中看似“落實(shí)國家戰(zhàn)略”以求“勁往一處使”，實(shí)則“條塊林立”，對數(shù)據(jù)開放共享、數(shù)據(jù)交易市場準(zhǔn)入、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)交易糾紛等監(jiān)管治理存在權(quán)責(zé)不明的問題。
最后，隨著大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的成熟，數(shù)據(jù)的主要使用對象已經(jīng)由人變?yōu)橛?jì)算機(jī)，對數(shù)據(jù)要素的管理也必然需要采用新的技術(shù)手段。在這樣的背景下，隱私計(jì)算由于它的“數(shù)據(jù)可用不可見”技術(shù)特性，在旺盛的數(shù)據(jù)融合計(jì)算需求的推動(dòng)下近年來開始蓬勃發(fā)展，并被寄予賦能數(shù)據(jù)要素交易流通的厚望。
然而，隱私計(jì)算技術(shù)在設(shè)計(jì)過程中，主要有兩種技術(shù)架構(gòu)：一種是各數(shù)據(jù)提供方相互直接連接的直連模式，另一種是使用代理計(jì)算的平臺(tái)模式。在直連模式中，各數(shù)據(jù)提供方自行扮演計(jì)算方角色，數(shù)據(jù)使用在各數(shù)據(jù)方之間形成一對一直接連接的閉環(huán)，無法為外界提供集中審計(jì)和監(jiān)管的功能。
也就是說，不論是監(jiān)管部門采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，所使用的數(shù)據(jù)監(jiān)管科技，還是對相關(guān)技術(shù)發(fā)展趨勢的分析研判或者監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)，都值得社會(huì)更多的關(guān)注，以避免對數(shù)據(jù)融合使用的負(fù)外部性無法進(jìn)行有效防范和管控的情況出現(xiàn)。
監(jiān)管還能怎么做？
當(dāng)前，我國數(shù)據(jù)要素市場化配置尚處于起步階段，配置規(guī)模較小，成長速度相對緩慢，要想培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場，促進(jìn)數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素價(jià)值的最大化釋放，完善監(jiān)管治理是必經(jīng)之路。
一方面，要通過立法劃定行為邊界。在總結(jié)各地實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，充分考慮數(shù)據(jù)交易的獨(dú)特性，以促進(jìn)數(shù)據(jù)流通、加快發(fā)揮數(shù)據(jù)在各個(gè)行業(yè)中助力提質(zhì)增效作用為出發(fā)點(diǎn)和目的，建立全國范圍的數(shù)據(jù)交易法律法規(guī)和監(jiān)管框架，積極培育數(shù)據(jù)服務(wù)新業(yè)態(tài)。
比如，加快完善相關(guān)立法為數(shù)據(jù)交易流通提供合法性依據(jù)。在數(shù)據(jù)相關(guān)立法中對合法的數(shù)據(jù)交易流通模式予以明確，并明確劃定禁止或限制交易流通的數(shù)據(jù)范圍，從而為數(shù)據(jù)依法依規(guī)的交易流通掃清障礙。
并且，可以由政府對非法和違規(guī)的行為嚴(yán)加懲治，通過稅收、產(chǎn)權(quán)分配等經(jīng)濟(jì)手段，將有關(guān)經(jīng)濟(jì)行為造成的社會(huì)成本直接納入到相關(guān)主體的行為成本范疇，實(shí)現(xiàn)個(gè)體成本與社會(huì)成本的匹配。
另一方面，是完善監(jiān)管組織，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素治理體系。比如，成立專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前，許多國家都成立了專門的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)對網(wǎng)絡(luò)信息的和行為的監(jiān)控，對網(wǎng)絡(luò)違法行為的警告或懲處，也負(fù)責(zé)公民隱私權(quán)的行政保護(hù)。并且，由于網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管是高度技術(shù)化的工作，無論采取何種機(jī)構(gòu)建制，都應(yīng)該保證專業(yè)化的隊(duì)伍從事政策的制定及執(zhí)行。
同時(shí)，建立協(xié)同執(zhí)法機(jī)制。由于平臺(tái)企業(yè)往往涉及多個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域，針對混業(yè)經(jīng)營的客觀現(xiàn)實(shí)，不可能由某一個(gè)或幾個(gè)部門單一執(zhí)法。聯(lián)動(dòng)或協(xié)作執(zhí)法可以有效的解決這一問題，只有將各部門的職能進(jìn)行整合，才能消除目前監(jiān)管中的分散低效，各自為政，多頭執(zhí)法的弊端。這既是對現(xiàn)有的執(zhí)法模式的改造，也會(huì)間接導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)職能的整合。
當(dāng)然，從監(jiān)管技術(shù)層面來看，仍需強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全技術(shù)能力建設(shè)。積極研發(fā)和推廣防泄露、防竊取、匿名化等大數(shù)據(jù)保護(hù)技術(shù)，加強(qiáng)以人為中心的隱私和安全設(shè)計(jì)，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息安全威脅數(shù)據(jù)采集與共享。建立統(tǒng)一高效、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)安全管理體系，強(qiáng)化個(gè)人信息保護(hù)與數(shù)據(jù)安全管理。
從數(shù)據(jù)的價(jià)值創(chuàng)造機(jī)制來看，數(shù)據(jù)只有充分流動(dòng)，才能發(fā)揮其價(jià)值，才能為個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)帶來福利。其強(qiáng)也強(qiáng)，但實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)大作用力的前提是擁有一個(gè)安全、公平的社會(huì)環(huán)境。想要數(shù)據(jù)價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)，就必須實(shí)現(xiàn)有效的政府監(jiān)管。這一背景，既是政府監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移的前提，又是建構(gòu)新型監(jiān)管模式的基礎(chǔ)。
