本文來自廈門市自然資源和規(guī)劃局。
3月23日，自然資源部印發(fā)了《關于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的通知》(自然資發(fā)〔2023〕43號，以下簡稱《通知》)，對當前階段詳細規(guī)劃工作作出總體部署?！锻ㄖ返挠“l(fā)是自然資源部貫徹黨的二十大精神、深化“多規(guī)合一”改革、落實《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)的重要舉措，也是首個具體指導詳細規(guī)劃工作的部文件，為推動詳細規(guī)劃改革指明了方向和路徑，意義重大、正當其時。
“面向高質(zhì)量發(fā)展的空間治理”是國土空間規(guī)劃體系構建的責任和使命。作為承上啟下、面向管理和實施的詳細規(guī)劃，如何以數(shù)字化轉型賦能高水平的國土空間治理，是新時期國土空間規(guī)劃改革的關鍵?！锻ㄖ诽岢?ldquo;要加快推進規(guī)劃編制和實施管理的數(shù)字化轉型”，明確數(shù)字化轉型是推動詳細規(guī)劃改革的重要路徑之一。
治理導向與數(shù)字化轉型：雙輪驅動的詳細規(guī)劃改革
數(shù)字化轉型的詳細規(guī)劃，是新時期國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，為詳細規(guī)劃的編制、審批、實施、監(jiān)督全程提供技術支撐，是推動國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力支持，是提升空間治理能力、落實空間治理意圖最直接的措施和工具。
數(shù)字化轉型的詳細規(guī)劃是落實國家戰(zhàn)略的必然要求。黨中央、國務院高度重視數(shù)字中國戰(zhàn)略，數(shù)字化轉型已納入國家戰(zhàn)略。黨的二十大作出“加快建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國”的戰(zhàn)略部署。《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》提出，建設數(shù)字中國是“數(shù)字時代推進中國式現(xiàn)代化的重要引擎”。在數(shù)字化時代，空間對象也發(fā)生了變化與演進，不再局限于單一維度的物質(zhì)空間或社會空間，形成了數(shù)字化轉型效應下的數(shù)字國土空間。在數(shù)字化轉型的背景下，依托數(shù)字技術的智慧治理成為優(yōu)化國土空間治理體系、提高國土空間治理能力的重要途徑?！度珖鴩量臻g規(guī)劃綱要(2021—2035年)》提出，“建設‘數(shù)字國土’，提升國土空間治理現(xiàn)代化能力”“建設全國國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡”。2023年全國自然資源工作會議提出，“加快構建基于國土空間規(guī)劃‘一張圖’的數(shù)字化空間治理體系”，并納入未來五年自然資源重點工作部署。通過高水平的空間治理推動治理能力現(xiàn)代化，是自然資源部落實國家戰(zhàn)略的重要舉措。
數(shù)字化轉型的詳細規(guī)劃是國土空間治理的智慧化手段。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化重要組成部分，也是全面深化改革的總目標?？臻g治理是國家治理體系的重要組成部分，規(guī)劃與戰(zhàn)略、財政、政策等一起作為國家治理的重要工具，國土空間規(guī)劃體系建構就是要以提升空間治理能力為導向。作為“五級三類”規(guī)劃體系中的重要一類，詳細規(guī)劃改革必須融進整個國土空間規(guī)劃體系，也應該將強化國土空間的治理能力作為主要目標導向。借助數(shù)字化轉型，構建新型國土空間治理的手段與方法，提高詳細規(guī)劃的空間治理水平。
數(shù)字化轉型的詳細規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的全過程智能化管理。新時代的國土空間規(guī)劃是“可感知、能學習、善治理、自適應”的“智能規(guī)劃”，數(shù)字化轉型為國土空間治理注入了新動能，也是國土空間智慧治理和治理創(chuàng)新的重要途徑。治理導向與數(shù)字化轉型雙輪驅動下的詳細規(guī)劃改革，在改革目標導向上必須以提升空間治理能力為導向，在改革方法則必須突出數(shù)字化轉型，依托國土空間基礎信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，按照統(tǒng)一的規(guī)劃技術標準和數(shù)據(jù)標準，將治理秩序融入詳細規(guī)劃編制、審批、實施、監(jiān)督全過程，推動國土空間全過程、智能化數(shù)字治理，以數(shù)“治”化的詳規(guī)，推進中國式的國土空間治理現(xiàn)代化。
廈門的實踐與探索
1.以數(shù)字化“一張圖”為基礎，架構國土空間詳細規(guī)劃體系
詳細規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，詳細規(guī)劃“一張圖”是指導實施、要素保障的重要基礎。
《通知》明確詳細規(guī)劃是實施用途管制和進行各項開發(fā)建設、整治更新、保護修復活動的法定依據(jù)，強調(diào)了詳細規(guī)劃的法定地位和重要作用。詳細規(guī)劃要在總體規(guī)劃統(tǒng)籌和綜合平衡相關專項規(guī)劃的空間需求基礎上，將上位規(guī)劃的目標定位、空間戰(zhàn)略、底線管控要求向下傳導和深化落實到各規(guī)劃單元?！锻ㄖ窂娬{(diào)了規(guī)劃傳導的重要性，并明確指出規(guī)劃單元是落實規(guī)劃傳導的載體。這對正在開展的市縣國土空間總體規(guī)劃工作提出了以單元傳導落實總規(guī)要求，詳細規(guī)劃成為國土空間規(guī)劃體系構建的落腳點。
廈門按照“四統(tǒng)一”要求，不斷夯實國土空間基礎信息平臺統(tǒng)一平臺定位，拓展完善“一張圖”系統(tǒng)功能應用，形成一個國土空間資源數(shù)據(jù)庫與現(xiàn)狀一張底圖、規(guī)劃一張藍圖、業(yè)務管理一張圖、社會經(jīng)濟一張圖相互融合的“一庫四圖”國土空間數(shù)據(jù)底座(圖1)。制定《廈門市國土空間規(guī)劃“一張圖”信息入庫管理辦法》等技術標準與規(guī)則，從詳細規(guī)劃層面保障國土空間規(guī)劃“一張圖”的準確性和現(xiàn)勢性，為詳細規(guī)劃改革做深做實奠定堅實基礎。依托國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)(以下簡稱“‘一張圖’系統(tǒng)”)，著力創(chuàng)新詳細規(guī)劃編審管方式，在完成國土空間數(shù)據(jù)底座建設的基礎上，初步建立包括編制技術、管理審查、政策法規(guī)和實施監(jiān)督的國土空間詳細規(guī)劃體系(圖2)。
從空間傳導、管控行為和管控規(guī)則方面創(chuàng)新詳細規(guī)劃管控方式。在單元劃分上強調(diào)治理導向，按照全域覆蓋原則，銜接鎮(zhèn)(街)和社區(qū)行政區(qū)劃，開展詳細規(guī)劃單元劃分優(yōu)化工作。改變以功能邊界為主導單元邊界劃分模式，強化與鎮(zhèn)街和社區(qū)行政邊界銜接的多層次單元劃分，有利銜接基層治理事權，便于公共設施落地，兼顧社會經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)的行政單元特征，為詳細規(guī)劃實施監(jiān)督和監(jiān)測評估奠定基礎。
2.以提升空間治理能力為導向，分層分類精細化構建詳細規(guī)劃“一張圖”
《通知》提出詳細規(guī)劃包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃及風景名勝區(qū)等詳細規(guī)劃類型，鼓勵各地結合實際探索其他類型詳細規(guī)劃。這就需要以“一張圖”系統(tǒng)為基礎，做好既有詳細規(guī)劃的評估，因地制宜劃分不同單元類型，創(chuàng)新編制分層分類的詳細規(guī)劃，制定地方技術標準，形成詳細規(guī)劃“一張圖”。
廈門堅持以提升空間治理能力為導向，創(chuàng)新編制詳細規(guī)劃，分層分類精細化構建詳細規(guī)劃“一張圖”。廈門提出劃分城鎮(zhèn)單元、鄉(xiāng)村單元、特殊管控地區(qū)、海域單元等類型。城鎮(zhèn)單元在原控規(guī)的基礎上，探索詳細規(guī)劃的精細化編制，融合城市設計、城市更新、地下空間和市政交通詳細規(guī)劃內(nèi)容；鄉(xiāng)村單元詳細規(guī)劃聚焦傳導和管控，按照設施共建、生態(tài)共管、產(chǎn)業(yè)共生的導向，以成片成流域的多個行政村作為一個單元編制鄉(xiāng)村單元詳細規(guī)劃，突出法定性。對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的風景名勝區(qū)、自然保護地、海域等特殊管控區(qū)，編制特殊管控區(qū)詳細規(guī)劃，探索生態(tài)保育、景觀保護、景村融合等新方法；試點編制海域單元詳細規(guī)劃，完善海域分區(qū)并明確用途管制要求，細化落實海島管控、海岸線管控要求；在海域詳規(guī)與近岸陸域詳規(guī)的的編制中，深化陸海統(tǒng)籌要求。
在統(tǒng)一技術導則和數(shù)據(jù)標準方面，廈門制定了“1+N”的國土空間詳細規(guī)劃編制導則，即《廈門市全域國土空間詳細規(guī)劃編制總則》《廈門市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃編制導則》《廈門市鄉(xiāng)村單元詳細規(guī)劃編制導則》《廈門市特殊管控區(qū)詳細規(guī)劃編制導則》等；制定了《國土空間規(guī)劃制圖規(guī)范、數(shù)據(jù)庫建設規(guī)范與數(shù)據(jù)匯交標準》等，覆蓋了總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃、村莊規(guī)劃等類別的制圖規(guī)范和數(shù)據(jù)標準。技術導則和數(shù)據(jù)標準是詳細規(guī)劃的基礎工作，可“根據(jù)單元類型精準實施詳細規(guī)劃管控措施”，分層分類對詳細規(guī)劃進行標準化、數(shù)字化轉譯，逐步形成詳細規(guī)劃現(xiàn)狀“一張底圖”和規(guī)劃“一張藍圖”，并納入“一張圖”系統(tǒng)進行管理。
3.推進詳細規(guī)劃的要素全覆蓋、管理全周期和行為全管控，實現(xiàn)數(shù)“治”化的詳規(guī)
《通知》明確詳細規(guī)劃要從技術文件向制度設計和公共政策轉型，應在調(diào)查、確權、規(guī)劃、建設、更新等自然資源全生命周期管理過程中發(fā)揮核心作用，詳細規(guī)劃向實施治理不斷深化。這就要求詳細規(guī)劃要增強對全要素的覆蓋和全空間行為的管控，國土空間基礎信息平臺也需向覆蓋詳細規(guī)劃的全周期管理轉型，實現(xiàn)數(shù)“治”詳規(guī)。
廈門在詳細規(guī)劃改革中，綜合考慮自然資源的不同狀態(tài)和階段，注重覆蓋保護、開發(fā)、利用、修復等自然資源全行為的管理，開展三維一體的數(shù)字化管控體系建設，推動立體空間全要素數(shù)據(jù)調(diào)查、建庫和平臺建設等工作，初步實現(xiàn)數(shù)字化管理從“重保護開發(fā)利用”到覆蓋整治、修復等各類空間行為管控。以國土空間信息平臺為依托，開展全要素、全周期的土地開發(fā)潛力評估等工作，以優(yōu)化土地資源配置，加強要素保障，并完善生態(tài)空間、村莊田水路林等生態(tài)修復與國土整治的政策設計；對于需要加強歷史文化保護和微更新的老城區(qū)，依托平臺數(shù)據(jù)庫明晰保護和更新要求，輔助規(guī)劃設計，生成詳細規(guī)劃附加圖則；對相對穩(wěn)定的建成區(qū)，完善平臺對社區(qū)生活圈系列指標的監(jiān)測評估，深化詳細規(guī)劃編制中對社區(qū)規(guī)劃的研究等。通過探索統(tǒng)籌配置全要素、全空間行為管控和全周期管理，將過去的靜態(tài)藍圖式的“技術圖則”轉變?yōu)閯討B(tài)深化、“時空反饋”式的治理型規(guī)劃。
4.強化詳細規(guī)劃的實施治理能力，深化“多規(guī)合一”改革
《通知》提出以各類調(diào)查、確權登記成果為基礎，按照體檢評估規(guī)程內(nèi)容，深化不同層面的體檢評估，提高詳細規(guī)劃的針對性和實施性，各地要啟動實施層面詳細規(guī)劃的編制工作。新時期的詳細規(guī)劃不再是被動的技術規(guī)劃和規(guī)劃許可，而是主動嵌入到城市建設過程、強化與城市治理聯(lián)動的實施治理型規(guī)劃。
廈門集成“多規(guī)合一”改革優(yōu)勢，以“一張圖”系統(tǒng)和國土空間基礎信息平臺為載體，將詳細規(guī)劃銜接“5-3-1”規(guī)劃實施傳導體系。通過編制國土空間近期實施規(guī)劃、三年行動計劃和年度實施計劃，將所有項目都納入“一張圖”系統(tǒng)(圖3)。在詳細規(guī)劃中強化項目生成策劃，按照空間發(fā)展戰(zhàn)略，基于規(guī)劃單元評估，主動生成策劃項目。以單元詳細規(guī)劃評估為基礎，開展社區(qū)生活圈體檢評估，探索實時體檢。同時，緊密圍繞規(guī)劃實施監(jiān)督、監(jiān)測評估等工作，健全實時體檢評估等監(jiān)測評估指標體系，探索“一張圖”系統(tǒng)對詳細規(guī)劃實施的監(jiān)測評估預警應用場景建設，持續(xù)強化詳細規(guī)劃的閉環(huán)管理和實施治理能力。以信息平臺為載體，便于詳細規(guī)劃全過程各個部門和利益主體的有序信息交流和意見表達。
《通知》已經(jīng)為詳細規(guī)劃改革做出頂層設計并指明改革路徑，下一步，廈門將在自然資源部的指導下，以“切實提高城市規(guī)劃、建設、治理水平”為根本出發(fā)點，將推動國土空間規(guī)劃向數(shù)字化轉型擺在優(yōu)先位置，搭建應用場景、加強數(shù)據(jù)治理、構建縱橫互聯(lián)的時空網(wǎng)絡、加強科研支撐、完善政策標準體系、構建開放生態(tài)、強化數(shù)字化發(fā)展安全等方面著力，進一步提升詳細規(guī)劃的數(shù)“治”能力，助力中國式國土空間治理現(xiàn)代化。
