如何“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”, 讓權(quán)力在陽光下運行, 黨的十八屆三中全會給出了明確答案———推行我國政府權(quán)力清單制度, 依法公開權(quán)力運行流程。黨的十八屆四中全會進一步指出推行政府權(quán)力清單制度, 堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間, 讓權(quán)力在公開透明中運行。推行權(quán)力清單制度是政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)的重要舉措, 是政府的一場自我革命, 也是行政體制改革的突破口。權(quán)力運行到哪里, 公開和監(jiān)督就延伸到哪里。當前, 政府部門推行的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”環(huán)境為權(quán)力清單和責任清單的公開內(nèi)容、標準和程序的規(guī)范化和有效推進創(chuàng)造了新的路徑與方式。
1、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”環(huán)境
推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作是黨中央、國務(wù)院做出的重大決策部署。2016年9月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》, 對提高互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下政務(wù)服務(wù)質(zhì)量與實效給出了指導(dǎo)。政府工作人員和研究人員紛紛從不同的角度對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的內(nèi)涵進行了研究。費軍解釋了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”環(huán)境具有五大特點, 政務(wù)泛在性、智能交互性、開放親民性、在線連接性和服務(wù)場景性。后向東分析了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”環(huán)境, 認為其反映的是互聯(lián)網(wǎng)時代社會經(jīng)濟基本狀況發(fā)生了深刻的變化, 在管理、服務(wù)和基本秩序管控方面采取相應(yīng)的措施、做出相應(yīng)的調(diào)整、形成相應(yīng)的制度機制和組織體系。國外學(xué)者還研究了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”公眾的接受度與滿意度。朱健指出互聯(lián)網(wǎng)為我國社會主義民主政治建設(shè)創(chuàng)造新條件, 成為政府信息公開與公民知情的新渠道, 是政府問政于民與公民參政的新途徑, 是政府科學(xué)行政與公民監(jiān)督的新形式。目前很多省份通過在網(wǎng)上政務(wù)平臺上向社會公開各級政府部門權(quán)力清單, 使權(quán)力運行更加透明?？梢?ldquo;互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”環(huán)境為全面推行清單制度奠定了基礎(chǔ)。
2、全面推行清單制度
2.1 清單制度的內(nèi)涵
林蔚文指出行政權(quán)的雙面屬性是地方政府部門責任清單制度的理論基礎(chǔ)。喬樹飛分析了權(quán)力清單的內(nèi)涵與特點, 認為權(quán)力清單涉及政府主動“確權(quán)”與“曬權(quán)”、社會主動監(jiān)督的過程等, 這其中體現(xiàn)著“法無授權(quán)不可為”的法治理念, 體現(xiàn)著主體的法治意識、法治思維與能力。任學(xué)婧認為權(quán)力清單是給權(quán)力劃定邊界, 并向權(quán)力的服務(wù)對象公開公布;責任清單明確了責任主體、理清了責任事項、健全了問責機制。程良波分析了“清單制度”的內(nèi)涵, 清單制度的建立為各級政府下一步的改革指明了方向, 必將成為今后相當長一段時間內(nèi)府政府職能轉(zhuǎn)變以及行政體制改革的新常態(tài)。何雨探討了權(quán)力清單制度的實踐與演進, 通過權(quán)力清單制度厘清政府與社會的邊界, 確立二者的職責與分工。王夢園分析權(quán)力清單與責任清單制度的特征, 認為要想真正發(fā)揮清單的效用, 制定完成不能只作為政府內(nèi)部資料, 而是除極少量必要的保密事項外, 要向社會全面且正確地公開清單, 公開的內(nèi)容包括政府權(quán)力內(nèi)容、行使程序、執(zhí)行主體、違法行政的后果、責任承擔主體、責任追究形式等, 做到從決策到管理、從服務(wù)到結(jié)果的全方面地公開, 更深入地引入社會監(jiān)督的力量, 從外部敦促政府行使各項行政權(quán)力時更加規(guī)范有序、透明高效。
2.2 清單制度的價值與地方實踐
任進指出建立權(quán)力清單制度, 不是對行政權(quán)力的簡單梳理和公布, 而是通過對權(quán)力邊界的準確界定, 解決好政府市場社會之間、政府層級之間、部門之間如何分權(quán)的問題, 并以此進行組織體系的再造, 符合實現(xiàn)有效政府治理的要求。張鳴結(jié)合浙江省推行權(quán)力清單制度的實踐, 提出了完善權(quán)力清單制度的策略。任學(xué)婧以河北省為例, 分析推行行政權(quán)力清單和責任清單制度面臨的問題。袁維海探討了安徽省在簡權(quán)和放權(quán)上取得的實效, 認為其在清權(quán)、確責和非行政審批等問題上仍有改進的空間。
2.3 推行清單制度面臨的困境
研究人員探索了全面推行清單制度時, 面臨著意識淡薄、法律體系不夠完備、貫徹實施存在難度等方面的障礙。河北省推進清單制度過程中面臨著責任清單中沒有追責的情形, 社會公眾對政府權(quán)力相關(guān)改革的知曉度和關(guān)注度不高等方面的問題;提出從增加責任追究事項、清理修訂相關(guān)法律、完善社會力量監(jiān)督等方面進行改善。鄭俊田分析了各地在建設(shè)過程中普遍存在著過度以任務(wù)為導(dǎo)向、過度以簡權(quán)為目的、梳理口徑及權(quán)限劃分不一致、責任主體及職責邊界不清晰、動態(tài)調(diào)整與約束機制不完善等問題。夏德峰指出地方權(quán)力清單制度實施的主要問題有制度規(guī)范性不足, 法律法規(guī)改革滯后, 制度體系間“信息孤島”現(xiàn)象突出, 關(guān)鍵事權(quán)下放不充分, 放管脫節(jié), 部門協(xié)同難, 執(zhí)行力度逐級遞減等。
縱觀前人的研究, 主要從清單制度來源, 是什么, 怎么做, 存在的問題與對策等方面進行了詳細的分析與探索, 對我國全面推行清單制度具有重要的意義。但對權(quán)力清單制度實行后, 全國利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺公布情況如何, 是否按照《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》具有完備的公開要素, 是否與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”結(jié)合, 按照權(quán)力事項向公眾提供服務(wù)等方面的評價還缺少研究, 本文從省級政府服務(wù)平臺出發(fā), 調(diào)查各省權(quán)力訂單借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺的公開情況, 以期提出有效的權(quán)力清單推進策略和支持機制。
3、省級政府推行權(quán)力清單評價
推行權(quán)力清單制度是政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)的重要舉措, 省級政府權(quán)力清單的推行情況對本省推行權(quán)力清單制度具有引導(dǎo)作用。因此課題組以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”環(huán)境為依托, 考察省級門戶網(wǎng)站和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站對權(quán)力清單的公布情況。
3.1 指標構(gòu)建
省級政府權(quán)力清單推行情況評價指標的主要構(gòu)成如表1所示, 從省級政府網(wǎng)站公布清單的完備度和權(quán)力清單與網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳服務(wù)事項的關(guān)聯(lián)度兩個方面進行考察。調(diào)查各地區(qū)制定發(fā)布的相關(guān)清單類型, 各地區(qū)權(quán)力清單、公共服務(wù)清單的梳理和公布情況;按照中辦國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》要求, 評估權(quán)力清單是否具備名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體五項必備要素;調(diào)查省級網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺發(fā)布納入權(quán)力清單的行政權(quán)力事項辦事指南發(fā)布數(shù)量;調(diào)查省級網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺辦事指南覆蓋的事項類型范圍 (類型參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決、其他類別) , 調(diào)查評估省級網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺行政許可事項辦事指南與權(quán)力清單是否實現(xiàn)關(guān)聯(lián)。
3.2 數(shù)據(jù)采集
本文數(shù)據(jù)采集是課題組《省級網(wǎng)上政府服務(wù)能力調(diào)查報告2017》 (1) 數(shù)據(jù)采集的一部分, 數(shù)據(jù)來源主要是省級政府門戶網(wǎng)站、省級網(wǎng)上辦事大廳或網(wǎng)上審批大廳等。數(shù)據(jù)采集方法是數(shù)據(jù)調(diào)查員登錄各省省級政府的網(wǎng)站, 按照指標要求查看這些網(wǎng)站, 記錄相應(yīng)的信息, 最后再對結(jié)果進行整體分析。
3.3 結(jié)果分析
通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)各省分別按照權(quán)力清單制度的要求, 不斷落實和完善清單制度。北京市進一步完善并嚴格落實權(quán)力清單和責任清單, 加快四級政務(wù)服務(wù)體系建設(shè);黑龍江省政府動態(tài)調(diào)整權(quán)力清單、責任清單、中介服務(wù)清單;河南持續(xù)推動行政審批制度改革, 堅持市場化配置資源;遼寧政務(wù)服務(wù)網(wǎng)實現(xiàn)審批項目網(wǎng)上辦理, 且面向社會公開公示省直部門權(quán)力清單, 使權(quán)力運行更加透明。
從清單發(fā)布情況來看, 各地區(qū)普遍按照“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”四個主要環(huán)節(jié), 通過構(gòu)筑科學(xué)合理的權(quán)責體系, 在推行權(quán)力清單制度方面進行了有益探索。如圖1所示, 全國31個省份已全部公布省級政府部門權(quán)力清單, 確保權(quán)力行使有章可循、有規(guī)可依。遼寧、吉林、江蘇、安徽、福建、江西、山東、貴州和陜西9個地區(qū)針對社會公眾辦證多、辦事難、流程繁的公共服務(wù)痛點和堵點問題, 圍繞公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域, 對公共服務(wù)事項進行了清理, 曬出了省本級公共服務(wù)事項清單。陜西政務(wù)服務(wù)網(wǎng)作為全省網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)事項辦理的統(tǒng)一入口, 目前省級379項行政許可項目可在線辦理163項, 占43%。建設(shè)了“政府權(quán)力清單、責任清單和公共服務(wù)事項清單統(tǒng)一發(fā)布平臺”, 統(tǒng)一儲存發(fā)布全省52個省級部門、11個市 (區(qū)) 和107個縣 (市、區(qū)) 政府的權(quán)力清單、責任清單和公共服務(wù)事項清單。
從權(quán)力清單數(shù)量上來看, 全國31個省 (自治區(qū)、直轄市) 及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺 (網(wǎng)站、大廳、頻道) 上, 共發(fā)布44797項各類行政權(quán)力和公共服務(wù)類事項的辦事指南, 如圖2所示。江蘇、浙江和重慶發(fā)布指南數(shù)量相對較多, 分別為6989項、5628項和4126項。同時也應(yīng)注意到, 各省的權(quán)力事項在數(shù)量上差別還很大, 需要進一步地規(guī)范和標準化。
在清單標準化方面, 全國31個省 (自治區(qū)、直轄市) 公布的省本級權(quán)力清單中, 20個地區(qū)按照中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》相關(guān)要求, 對其工作部門經(jīng)過確認保留的行政職權(quán), 以清單形式將每項職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體等要素內(nèi)容, 對社會進行了公開發(fā)布。進一步分析得出, 31個地區(qū)公布了事項的名稱和行使主體2項要素內(nèi)容, 占比為100%;30個地區(qū)公布了事項的類型和實施依據(jù)2項要素內(nèi)容, 占比為96.77%;行政事項統(tǒng)一權(quán)力編碼規(guī)范相對較弱, 21個地區(qū)公布了事項的編碼, 占比67.74%, 如圖3所示。其中江蘇省進行了“權(quán)力大普查”, 涉及65家省級部門, 最終編制完成《省市縣 (市、區(qū)) 政府部門行政權(quán)力清單》, 同時實現(xiàn)了相同行政權(quán)力事項在省市縣三級的權(quán)力名稱、類型、依據(jù)、編碼相統(tǒng)一。
圖3 權(quán)力清單要素完備程度分析
在權(quán)力清單關(guān)聯(lián)性方面, 權(quán)力事項各類型辦事指南同步推進, 事項類型參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他共9類事項。如圖4所示, 全國31個省 (自治區(qū)、直轄市) 及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團中, 32個地區(qū)都已經(jīng)提供行政許可類辦事指南, 覆蓋程度最為全面。
圖4 辦事指南覆蓋的事項類型
4、行政權(quán)力清單的推進機制
推進行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行, 是建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容, 也是建立扁平化和網(wǎng)絡(luò)化政府管理新模式的必然趨勢。通過權(quán)力公開、業(yè)務(wù)運行、監(jiān)督防控與信息化深度融合, 用數(shù)據(jù)編織權(quán)力的籠子, 讓權(quán)力行使處處留痕, 把權(quán)力運行公開在網(wǎng)絡(luò)的“陽光”下和流程固化的“籠子”中, 有效解決了傳統(tǒng)管理模式下的薄弱環(huán)節(jié), 通過實施行政權(quán)力的電子化、標準化、網(wǎng)絡(luò)化、公開化和動態(tài)化精細管理, 初步實現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范透明和優(yōu)質(zhì)高效運行管理。
4.1 推進權(quán)力行使主體的法制化協(xié)調(diào)機制
調(diào)查發(fā)現(xiàn)當前權(quán)力事項的確定部門和實施部門對事項定義和口徑不盡相同, 權(quán)力合并拆分, 形成層層“套娃”, “最先一公里”權(quán)力事項被極大“壓縮”, 到“最后一公里”時又被全部“還原”, 權(quán)力清單的事項數(shù)量和具體實施辦理的事項數(shù)量存在不對稱, 清單有權(quán)力、辦事無指南, 權(quán)力發(fā)布和權(quán)力實施“兩張皮”現(xiàn)象較為普遍。
推進行政權(quán)力主體的法制化協(xié)調(diào)機制是通過協(xié)調(diào)推行權(quán)力清單、責任清單公開工作的過程中, 政府法制部門、編辦部門和政務(wù)公開主體及政務(wù)服務(wù)主體通過協(xié)調(diào)共享資源, 共擔責任, 形成一致、對應(yīng)、協(xié)調(diào)的權(quán)力清單和辦事指南清單, 提高公開的效果更好服務(wù)于群眾。同時通過清單公開質(zhì)量評估為中心的反向促進機制對執(zhí)行過程進行控制效果檢驗, 提供外在的動力機制和規(guī)范性標準, 充分發(fā)揮清單制度的功能。
4.2 推進清單公開的價值分析機制
各地區(qū)按照“程序規(guī)范、提高效率、簡明清晰、方便辦事”的原則, 通過信息化構(gòu)建懲治預(yù)防腐敗體系建設(shè), 細化量化行政裁量標準, 規(guī)范行政裁量權(quán), 建立過程可控、流程可查、責任可追的網(wǎng)上行政職權(quán)流程體系, 把行政權(quán)力真正“曬”在陽光下。28個地區(qū)已經(jīng)建設(shè)政務(wù)服務(wù)的網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng), 16個地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)管理的事前、事中、事后全過程網(wǎng)上監(jiān)察, 24個地區(qū)實現(xiàn)了時效和流程異常的監(jiān)察功能, 14個地區(qū)實現(xiàn)了內(nèi)容異常監(jiān)察功能, 8個地區(qū)實現(xiàn)了裁量 (收費) 異常監(jiān)察功能, 10個地區(qū)實現(xiàn)了廉政風險點異常監(jiān)察功能。
作為一種溝通工具和傳播機制, 在促進公共價值、維護公眾利益方面, 清單公開越來越體現(xiàn)出其作用, 因此政府側(cè)曬權(quán)要走出政府“獨角戲”的情況, 從提升公眾滿意度、提高清單公開的效率方面構(gòu)建清單公開的價值分析框架。利用顧客價值分析模型, 從公眾對清單公開的價值期望、清單公開的效用、公眾感知價值、公眾感知成本和公眾決策價值等方面構(gòu)建清單公開的價值分析模型, 研究清單公開目標與當前清單公開提供的關(guān)鍵指標及驅(qū)動這些指標的流程和措施, 為清單公開滿足公眾的期望提供理論和實踐指導(dǎo)。
4.3 推進清單的動態(tài)更新機制
推行地方政府工作部門權(quán)力清單制度是推進政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性工程, 同時隨著簡政放權(quán)的不斷深化, 政府的權(quán)力清單也是不斷變化的, 權(quán)力清單與網(wǎng)上的政務(wù)服務(wù)的辦事指南也應(yīng)同步更新, 保證服務(wù)事項信息的準確性、完整性和時效性。例如江西加強行政審批目錄和行政權(quán)責清單的動態(tài)調(diào)整, 按照“應(yīng)上必上, 全程在線”要求, 推動省本級服務(wù)事項網(wǎng)上辦理和窗口辦理。浙江通過減權(quán)、放權(quán)、治權(quán), 加快形成覆蓋行政許可、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政服務(wù)等領(lǐng)域的“一次辦結(jié)”機制。
推進清單的動態(tài)更新機制是指清單公開的各種力量或因素的構(gòu)成及其相互聯(lián)系、相互作用的方式和原理, 包括外在動力和內(nèi)生動力。清單制度推行的外部動力來源于制度、權(quán)力、與論等要素, 而內(nèi)生動力則來源于利益需求與價值觀念, 需要從壓力、動力、阻力和綜合力場等方面構(gòu)建清單公開的分析圖, 形成增強動力、克服阻力及轉(zhuǎn)化壓力的對應(yīng)措施。
