摘要：電子政務(wù)系統(tǒng)是建設(shè)服務(wù)性政府的網(wǎng)上平臺, 而信息孤島則是阻礙電子政務(wù)發(fā)展的首要限制因素。“互聯(lián)網(wǎng)+”時代, 改造升級現(xiàn)有的電子政務(wù)系統(tǒng), 規(guī)劃建設(shè)新型電子政務(wù)系統(tǒng)已是我國各級政府必須面臨的一步。本文先對信息孤島的產(chǎn)生背景進(jìn)行了簡要介紹, 結(jié)合國內(nèi)外研究現(xiàn)狀, 根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、共享信息渠道、網(wǎng)絡(luò)安全、橫向建設(shè)等方面真實存在的問題進(jìn)行分析總結(jié), 得出了有關(guān)政府體制的成因、信息技術(shù)手段不全面的原因以及法律標(biāo)準(zhǔn)不一帶來的結(jié)論, 最后通過案例結(jié)合給出了加強(qiáng)橫向聯(lián)系、豐富防護(hù)手段、建設(shè)共享信息平臺、高端化人才引進(jìn)、立足各省實際情況的解決方案。
一、背景介紹
“信息孤島”這一名詞第一次出現(xiàn)是在2002年香港的一次題為“電子政務(wù)——用信息化手段推進(jìn)社會民主政治建設(shè)”的演講中，由經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉提出“各級政府盲目地推進(jìn)電子政務(wù)造成各自為政、自成一體、不聯(lián)不通，沒有有效整合，并最終形成一個個信息孤島”。在當(dāng)前中國的電子政務(wù)建設(shè)之中，由于東西部地區(qū)發(fā)展的差異、各級政府部門分工以及牽涉利益不同，導(dǎo)致各級政府自行研發(fā)管理所屬部門的電子政務(wù)系統(tǒng)，這樣一來各系統(tǒng)間缺乏統(tǒng)一的制定標(biāo)準(zhǔn)，并且因為各級政府電子辦公的模式不同，同等級部門信息對接不匹配，導(dǎo)致政務(wù)處理效率下降，平行等級的行政機(jī)構(gòu)信息資源難以互通，造成區(qū)塊信息堵塞現(xiàn)象嚴(yán)重，故而出現(xiàn)了廣泛意義上所稱的信息孤島。所謂政務(wù)信息孤島，是指政務(wù)信息數(shù)據(jù)被分割存儲在不同部門或行業(yè)的信息系統(tǒng)中，而無法實現(xiàn)整個政府內(nèi)部的信息互聯(lián)互通、互相分享、交換利用，各個系統(tǒng)無法協(xié)同工作。提高政府工作效率、轉(zhuǎn)變政府職能這一建設(shè)電子政務(wù)的核心目標(biāo)也因信息孤島的出現(xiàn)而延緩了進(jìn)程。
二、研究現(xiàn)狀
從目前國內(nèi)學(xué)者研究的情況來看，大部分更偏向于對電子政務(wù)中信息孤島產(chǎn)生的原因做出分析，特別是在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化、條塊組織結(jié)構(gòu)、政務(wù)系統(tǒng)中的內(nèi)部建設(shè)等方面做了深入研究。蓋玲指出，由于政府部門的獨立分割所以電子政務(wù)系統(tǒng)也同樣是獨立規(guī)劃、各自建設(shè)、單獨運行的，且不同部門的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)格式不盡相同，導(dǎo)致信息資源共享不能順利進(jìn)行，多部門協(xié)同作業(yè)更是無法開展，形成繁多“信息孤島”，極大削減了電子政務(wù)系統(tǒng)的整體效益。吳旭紅認(rèn)為，要堅持政務(wù)流程再造理論對電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)，重組組織結(jié)構(gòu)，消除“信息孤島”，形成暢通的信息流和工作流。規(guī)范各種信息資源，規(guī)避各部門獨立進(jìn)行系統(tǒng)開發(fā)、分散建設(shè)、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。肖榮蓮等亦是認(rèn)為，電子政務(wù)信息流是實現(xiàn)電子政務(wù)信息資源整合與共享的基礎(chǔ)，在電子政務(wù)系統(tǒng)之中的資源整合包括：社會服務(wù)整合、社會資源整合、政府資源整合以及企業(yè)資源整合。其中后三個整合的實質(zhì)就是梳理信息流結(jié)構(gòu)，打破電子政務(wù)各子系統(tǒng)封閉孤立、各自為政的架構(gòu)，充分克服“信息孤島”, 實現(xiàn)信息資源共享。由上述觀點可以看出，我國學(xué)者普遍認(rèn)為解決電子政務(wù)環(huán)境中的信息孤島問題，首要是解決資源共享障礙，然后打破現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組。
不僅僅是在中國，在發(fā)達(dá)國家的電子政務(wù)建設(shè)過程中也同樣面臨著信息孤島的問題，然而這些國家在電子政務(wù)建設(shè)方面，特別是在信息孤島這一問題上有著較為成功的解決措施，這對于我國在解決此問題也非常具有參考價值。王璟璇、于施洋、楊道玲和張勇進(jìn)在《電子政務(wù)頂層設(shè)計：國外實踐評述》中闡述了美國、英國、韓國和加拿大四國在開展電子政務(wù)頂層設(shè)計中所采用的模型和方法，總結(jié)并分析了國外開展頂層設(shè)計的共性特點，總結(jié)出了對于中國電子政務(wù)建設(shè)的借鑒與啟示。他們認(rèn)為，在電子政務(wù)宏觀布局之中，頂層設(shè)計是解決電子政務(wù)里出現(xiàn)的分散建設(shè)、重復(fù)建設(shè)和“信息孤島”等問題的重中之重，同時還強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計應(yīng)注重縱橫關(guān)系的協(xié)調(diào)。中國電子政務(wù)建設(shè)的“條強(qiáng)塊弱”問題非常明顯，橫向部門之間高效的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同缺失是我國電子政務(wù)發(fā)展的顯著特點，這已經(jīng)束縛了中國電子政務(wù)的健康發(fā)展。電子政務(wù)頂層設(shè)計急需形成一種合理的條塊協(xié)調(diào)體系，在保障縱向業(yè)務(wù)順利開展的同時保證橫向共享和協(xié)同。
三、信息孤島產(chǎn)生的原因分析
（一）政府體制原因
在我國的電子政務(wù)系統(tǒng)中，少有從縣到市再到省的統(tǒng)一完整化系統(tǒng)。每一個系統(tǒng)有其專屬的數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)收集的信息來源，以及不同的電子政務(wù)辦公流程。同一個省不同城市的政府網(wǎng)站千差萬別，系統(tǒng)間縱向管理有條不紊，但水平方向的聯(lián)系卻很弱，無法實現(xiàn)聯(lián)動。橫向部門信息傳達(dá)費時費力、協(xié)同網(wǎng)上辦公能力只能以電話傳真溝通，難以將信息有效對接；部門內(nèi)新老辦公人員的交替也未有效整合，乃至最終形成信息孤島。不僅如此，一些較不發(fā)達(dá)地區(qū)的政務(wù)系統(tǒng)之間，也存在著較為嚴(yán)重的信息孤島問題，資金不足建設(shè)不全，導(dǎo)致部門內(nèi)部無法實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的接收、傳遞和共享，嚴(yán)重阻礙了電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)。目前，我國大部分的政府網(wǎng)站功能已十分完善，但存在部分模塊重復(fù)，造成內(nèi)容冗雜，眾多分類使基層群眾不知該向哪個政府頁面進(jìn)行信息檢索和問題反映，分散的頁面系統(tǒng)可能會導(dǎo)致信息的重復(fù)錄入，這樣不僅花費了大量的處理時間，而且人為的產(chǎn)生了一些不必要的中間環(huán)節(jié)，更導(dǎo)致了數(shù)據(jù)多次采集的失真，使得網(wǎng)上行政效率下降，用戶體驗感較差，最終造成資源浪費，政務(wù)系統(tǒng)也只是擺設(shè)。而上級監(jiān)管層只關(guān)注到網(wǎng)站是否美觀、政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)是否符合國家要求，卻忽視了電子政務(wù)相關(guān)建設(shè)的后續(xù)影響，并且對實際效果缺乏思索，沒有開發(fā)出電子信息化的潛在價值。
（二）信息技術(shù)原因
不同省份的信息化程度、省情，以及操作系統(tǒng)不同，建設(shè)背景不一，導(dǎo)致了全國的電子信息技術(shù)水平參差不齊。一些政府部門在建設(shè)電子政務(wù)系統(tǒng)之時，對其發(fā)展目標(biāo)缺乏長遠(yuǎn)的考慮、對技術(shù)的后備支持缺乏專業(yè)人才供給、對組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?nèi)狈?zhí)行決心力度。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一些政府部門在沒有統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、充足的背景分析以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的適用性下，為了凸顯政績引用不同技術(shù)且盲目購置昂貴的信息設(shè)備進(jìn)行政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。做出來的系統(tǒng)雖然美觀符合國家要求，但更多的是弊大于利，其他政務(wù)部門無法對信息進(jìn)行整合對接，勢必會造成資源浪費。更有甚者，政府招標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)效仿此行為，產(chǎn)生攀比建設(shè)而忽視政務(wù)、關(guān)注外部美觀而輕視組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、行政效率下降工作重心偏移等一系列弊端。而部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)本身就缺乏硬性條件比如資金、人才等來建立和維護(hù)電子政務(wù)系統(tǒng)，信息化建設(shè)地域間的不平衡也導(dǎo)致了信息資源的共享橋梁被迫阻斷，信息孤島也因此出現(xiàn)。
（三）法律標(biāo)準(zhǔn)原因
由于各系統(tǒng)在運行環(huán)境、處理流程、編碼制定、網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)等方面采用不同的標(biāo)準(zhǔn)，使得各部門之間的數(shù)據(jù)信息難以快速有效的傳遞和共享，給各政務(wù)部門之間的工作分配帶來不便，也不利于政府部門對大眾進(jìn)行電子政務(wù)的服務(wù)。一些省份的電子政務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)十分廣泛，此外還有各行業(yè)間特定的限制性標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)繁雜不一也束縛了政府部門和相關(guān)企業(yè)進(jìn)行電子政務(wù)業(yè)務(wù)往來。比如大型電子政務(wù)項目往往需要同省間跨部門的合作以及資源共享的互通渠道來支持。由于在此之間的橫向部門缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在建設(shè)途徑和開發(fā)方法上產(chǎn)生利益糾紛出現(xiàn)信息資源藏匿、對接資源不匹配等不利狀況，其結(jié)果只會使一項項有效的數(shù)據(jù)變?yōu)槿唠s無用的多余數(shù)據(jù)，降低了電子政務(wù)的運行效率，拖垮了信息化建設(shè)的進(jìn)程。
我國電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)中還缺少相關(guān)法律法規(guī)的保護(hù)和制衡，個人認(rèn)為應(yīng)該在信息的安全性方面加強(qiáng)立法，做到信息透明有保障化，這樣一來各級政府部門就不會因為信息的安全問題而擔(dān)心自己的數(shù)據(jù)被不法分子侵襲竊取利用。同時也為政府間跨層次的業(yè)務(wù)溝通提供了強(qiáng)有力的保障，促進(jìn)了各級平行部門的橫向交流，打破現(xiàn)有信息孤島，使其結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組，煥發(fā)出新的運行活力。
四、案例分析
我國的電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)中，山東省電子政務(wù)的整合首屈一指。山東全省于2018年底已經(jīng)全面實現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦，并取得了較為出色的成果，為全國電子政務(wù)解決信息孤島問題提供了先進(jìn)的示范，給其他省份帶來啟發(fā)性的借鑒的同時，也加強(qiáng)了我國各級政府消除信息孤島的信心。
2017年以來，山東省各部門根據(jù)國家和省委部署的戰(zhàn)略決策，貫徹落實了統(tǒng)一機(jī)構(gòu)、規(guī)劃、網(wǎng)絡(luò)和軟件的“四統(tǒng)一”要求，確保了大方向的一致性。繼而依據(jù)全省省情，創(chuàng)立了“12345”發(fā)展格局并穩(wěn)步進(jìn)行電子政務(wù)相關(guān)建設(shè)，統(tǒng)一籌劃電子政務(wù)云，規(guī)范內(nèi)外網(wǎng)建設(shè)，兼顧數(shù)據(jù)資源體系、政務(wù)服務(wù)體系、業(yè)務(wù)協(xié)同體系的共同發(fā)展，強(qiáng)化了政策、產(chǎn)業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)和安全支撐，推進(jìn)體制、財力、智力、監(jiān)督和審計保障。最終實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，使全省各類熱線服務(wù)資源以及主要信息發(fā)布網(wǎng)站與政務(wù)服務(wù)平臺的數(shù)據(jù)相對接，為人民服務(wù)能力大大提高。據(jù)國家發(fā)改委相關(guān)資料顯示，山東省率先完成省級共享交換平臺與國家政務(wù)平臺的聯(lián)通，實現(xiàn)與國家發(fā)改委共享公共信用信息、公安部人口信息、工商總局企業(yè)登記信息等重要信息資源，加快了政務(wù)處理效率，減少了無效信息的儲存，避免了重復(fù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的人力物力支出。同時，山東省內(nèi)17個地級市和省直轄部門一共關(guān)停無用系統(tǒng)260多個，對主要的電子政務(wù)系統(tǒng)流程進(jìn)行優(yōu)化，規(guī)范服務(wù)對接手段以推動與業(yè)務(wù)協(xié)同平臺的對接, 大大優(yōu)化了系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，自內(nèi)而外的進(jìn)行了一場電子政務(wù)系統(tǒng)的改革，取得良好進(jìn)展。其省內(nèi)定制的“一號登錄、一站受理、一網(wǎng)通辦”的“信用山東”項目被國家發(fā)改委所推薦向全國推廣。由此可見，只有立足于省份自身實際，積極探索解決方案，才能在電子政務(wù)建設(shè)里走出正確的前進(jìn)道路。
五、信息孤島解決對策分析
（一）打破橫向溝通壁壘
政府間平行等級部門應(yīng)加強(qiáng)合作聯(lián)系，共同合作完成上級部門所要求的工作內(nèi)容，過程中可能會存在交叉和重復(fù)性，涉及到各部門間的利益和自身發(fā)展情況，那么電子政務(wù)系統(tǒng)的銜接與匹配功能則顯得至關(guān)重要。對于可共享使用的信息數(shù)據(jù)以及需要共同合作完成的項目，各部門應(yīng)在上級部門統(tǒng)一指導(dǎo)下，調(diào)動各部門有效資源集中力量，充分發(fā)揮橫向部門的聯(lián)動作用，進(jìn)行資源的再分配，提高電子政務(wù)工作效率。
（二）建立共享信息平臺
可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，為各級政府建立政務(wù)信息共享的平臺。將此平臺分為政府部門、社會群體（企業(yè)）、個人三個類別。個人查詢?nèi)肟诳梢赃B接到企業(yè)或是政府部門，企業(yè)員工或者政府人員也可以從企業(yè)或者政府查詢到兩者之間的相關(guān)數(shù)據(jù)聯(lián)系。三者環(huán)比分析，進(jìn)行資源整合，構(gòu)建出一個互通有無的電子政務(wù)數(shù)據(jù)集合，以促進(jìn)政務(wù)、商用、民用大數(shù)據(jù)的協(xié)同發(fā)展。豐富公共數(shù)據(jù)的信息來源，拓寬開發(fā)層面，建成統(tǒng)一、真實、可升級的公共數(shù)據(jù)信息資源開放平臺，依托此平臺可實現(xiàn)最高級別政府與各省市部門之間的縱向信息集合，也可以在橫向間進(jìn)行跨省市、跨部門的協(xié)同辦公，消除信息孤島。
（三）改造升級電子政務(wù)系統(tǒng)
首先應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施情況進(jìn)行統(tǒng)計盤查，改造升級內(nèi)網(wǎng)建設(shè)，對業(yè)務(wù)系統(tǒng)、業(yè)務(wù)專網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)出口等基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化整合，合并同類項，減少重復(fù)、無效資源的存在。對現(xiàn)有政務(wù)信息系統(tǒng)的連通性進(jìn)行核查，確保內(nèi)網(wǎng)政府網(wǎng)絡(luò)節(jié)點安全有效。同時提升電子政務(wù)外網(wǎng)的服務(wù)能力，實現(xiàn)外網(wǎng)公共服務(wù)有據(jù)可循。
（四）豐富信息安全防范手段
個人認(rèn)為我國應(yīng)自行開發(fā)研制一套適用于我國國情的政務(wù)系統(tǒng)，并自上而下的貫徹使用。在擁有政務(wù)系統(tǒng)的辦公部門配備統(tǒng)一的安全防護(hù)軟件，由專門部門實現(xiàn)監(jiān)控，加強(qiáng)系統(tǒng)約束力。同時對政務(wù)系統(tǒng)的操作人員多培訓(xùn)應(yīng)用技能，增強(qiáng)其保密意識與國家忠誠感。確保橫向信息共享的安全性，讓更多的政務(wù)部門參與建設(shè)到其中。面對不法侵襲及建設(shè)漏洞，應(yīng)設(shè)立緊急預(yù)案，要確保預(yù)案有效可行，能在第一時間及時恢復(fù)各系統(tǒng)的平穩(wěn)運行。
（五）高端信息化人才建設(shè)
目前我國缺乏電子政務(wù)系統(tǒng)運營及維護(hù)的高水平研究人才，系統(tǒng)建設(shè)層次不一良莠不齊。國家公務(wù)員考核可特招政治思想水平過硬且擅長系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)的復(fù)合型人才，并著重培養(yǎng)。高校間可開設(shè)電子政務(wù)系統(tǒng)的相關(guān)課程，為我國電子政務(wù)建設(shè)做人才知識儲備。政府間可開展培訓(xùn)交流會，發(fā)達(dá)地區(qū)多嘗試電子政務(wù)往來，對于較落后地區(qū)，可邀請相關(guān)專家前往基層政府支援建設(shè)，提高操作人員的運營水平，多快好省的建設(shè)電子政務(wù)系統(tǒng)。
（六）立足實際建設(shè)電子政務(wù)
中國幅員遼闊，全國信息水平發(fā)展不均，電子政務(wù)建設(shè)以東西部區(qū)分，差異較為明顯，各級政府的管理水平和經(jīng)濟(jì)水平則是電子政務(wù)信息化建設(shè)發(fā)展的主導(dǎo)因素。個人認(rèn)為實施電子政務(wù)需立足于當(dāng)?shù)仉娮诱?wù)發(fā)展所處的實際情況，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)要提高政府領(lǐng)導(dǎo)部門對電子政務(wù)的充分認(rèn)識, 需高度重視電子政務(wù)的發(fā)展，提高科學(xué)技術(shù)水平，國家予以支持資金、制度和相關(guān)政策的扶持，向技術(shù)落后地區(qū)輸送信息化人才，同時對地區(qū)內(nèi)人民普及電子政務(wù)知識，擴(kuò)大人群使用范圍，使公眾習(xí)慣用此方式來進(jìn)行民意的反饋和個人的信息辦理。推行過程中不能急功近利，要依據(jù)公眾需求和政府實際能力, 從滿足人民最低層次的需要進(jìn)行建設(shè)。對于技術(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，則是做好電子政務(wù)整合工作，優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，完善解決系統(tǒng)中存在的瑕疵，做好部門間的信息聯(lián)動，切勿好高騖遠(yuǎn)以追求政績而盲目建設(shè)開發(fā)沒有信息傳遞價值的電子政務(wù)系統(tǒng)。
六、結(jié)論
本文主要討論了在我國電子政務(wù)建設(shè)中出現(xiàn)的信息孤島問題，強(qiáng)調(diào)了需及早打破橫向部門間的溝通壁壘，加強(qiáng)信息傳遞與共享。繼而結(jié)合文獻(xiàn)探討了信息資源難以共享的問題，闡明若能擁有一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化的、安全可升級的資源共享平臺對于解決信息孤島問題的重要性，它可以呈十字型結(jié)構(gòu)覆蓋到各行政機(jī)構(gòu)中，變串聯(lián)為并聯(lián)整合政務(wù)資源，為電子政務(wù)的處理提供便利。在此基礎(chǔ)之上，以山東省為例對建設(shè)電子政務(wù)系統(tǒng)推行的相關(guān)措施進(jìn)行了分析，總結(jié)出解決信息孤島必須要立足于當(dāng)?shù)仉娮诱?wù)發(fā)展的實際情況，充分了解公眾對于電子政務(wù)的需求，嚴(yán)格規(guī)范系統(tǒng)操作流程和對接手段，且具備高效的執(zhí)行力度這四大基本要求。如此才會展現(xiàn)出健康的電子政務(wù)系統(tǒng)最實用的一面，同時也會迸發(fā)出旺盛的運營活力來沖破信息孤島的困阻，以期進(jìn)一步實現(xiàn)以信息化推進(jìn)深化改革的偉大目標(biāo)。研究的下一階段可以向如何運用電子政務(wù)對國家治理現(xiàn)代化進(jìn)行更全面的研究。微信公眾號：電子政務(wù)智庫
作者：大連東軟信息學(xué)院 常世達(dá) 于雪瑩
來源：《智庫時代》2019年第36期
