中國的《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》（以下簡稱《審查辦法》）于2020年4月13日發(fā)布，同年6月1日生效。前身是從2017年開始實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)安全審查辦法（試行）》。從試行到成型，近三年間的實(shí)踐和摸索，最終揚(yáng)棄、濃縮、升華于新的規(guī)章之中。2021年7月，中央網(wǎng)信辦再次發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法（修訂草案征求意見稿）》，此次修訂的重點(diǎn)是落實(shí)《數(shù)據(jù)安全法》關(guān)于數(shù)據(jù)安全審查的相關(guān)內(nèi)容，但不可否認(rèn)的是，《審查辦法》的核心關(guān)切依然是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)鏈安全。
《審查辦法》解決的核心事項(xiàng)是：產(chǎn)品或服務(wù)用于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施中可能帶來的安全問題。換句話說，之所以發(fā)起審查，是因?yàn)榫唧w的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營者因采購了特定的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)，可能因此給關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施帶來“脆弱性”，而非產(chǎn)品或服務(wù)自身內(nèi)在的安全問題。后者主要由《網(wǎng)絡(luò)安全法》第二十二、二十三和三十六條及其配套制度所解決。沿著這個基本邏輯，就能很好地掌握中國《審查辦法》設(shè)立的審查制度的各個方面。
審查對象明確
在《審查辦法》中，安全審查的目標(biāo)是“為了確保關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)鏈安全，維護(hù)國家安全”，將審查著眼于產(chǎn)品和服務(wù)在供應(yīng)鏈安全方面給關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施帶來的風(fēng)險。因此，審查的對象始終是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營者所采購的一個個具體的產(chǎn)品或服務(wù)。為此，《審查辦法》還明確了產(chǎn)品或服務(wù)的范圍，第二十一條規(guī)定：“本辦法所稱網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)主要指核心網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、高性能計(jì)算機(jī)和服務(wù)器、大容量存儲設(shè)備、大型數(shù)據(jù)庫和應(yīng)用軟件、網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)備、云計(jì)算服務(wù)，以及其他對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全有重要影響的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)。”對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)商的審查，《審查辦法》主要考察其“遵守中國法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章情況”。
歸納起來，中國的審查對象范圍明晰，審查對象以具體的產(chǎn)品或服務(wù)為主，供應(yīng)商為輔。對供應(yīng)商的審查，不能獨(dú)立于其提供的具體的產(chǎn)品或服務(wù)。因此，中國不存在主動發(fā)起針對某一供應(yīng)商的獨(dú)立審查或風(fēng)險評估。
評估要素具體
首先，《審查辦法》的核心在于考察“具體的產(chǎn)品或服務(wù)+具體的使用場景”。這體現(xiàn)了對安全的一種先進(jìn)認(rèn)識，即“網(wǎng)絡(luò)安全是相對的而不是絕對的”。同樣，產(chǎn)品和服務(wù)的安全性也是相對的。安不安全，很大程度上依賴于該產(chǎn)品和服務(wù)的使用主體、使用目的、使用方式以及產(chǎn)品供應(yīng)渠道的可靠程度等因素，并不存在衡量安全性的絕對、恒定的基準(zhǔn)。因此，《審查辦法》重點(diǎn)審查采購、使用具體的產(chǎn)品和服務(wù)后，是否會造成以下兩方面后果。其一，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施被非法控制、遭受干擾或破壞，以及重要數(shù)據(jù)被竊取、泄露、毀損的風(fēng)險（第九條第一款）；其二，產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)中斷對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)連續(xù)性的危害（第十條第二項(xiàng)）。
其次，《審查辦法》第十條第三項(xiàng)審查“產(chǎn)品和服務(wù)的安全性、開放性、透明性、來源的多樣性”。可大致做如下理解：安全性是指產(chǎn)品和服務(wù)本身被入侵、損毀、破壞、篡改、操控等風(fēng)險；開放性是指產(chǎn)品和服務(wù)的兼容性、互操作性問題；透明性是指產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)部的工作原理、機(jī)制是否可為網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營人員所理解、干預(yù)或管控；來源的多樣性是指避免過度依賴問題。
最后，《審查辦法》第十條第三項(xiàng)審查“供應(yīng)渠道的可靠性以及因?yàn)檎?、外交、貿(mào)易等因素導(dǎo)致供應(yīng)中斷的風(fēng)險”的審查，實(shí)質(zhì)上是更進(jìn)一步審查各個可能造成供應(yīng)中斷的因素。例如，微軟停止對XP操作系統(tǒng)的安全更新服務(wù)，對大量使用XP系統(tǒng)的黨政機(jī)關(guān)信息系統(tǒng)的安全風(fēng)險；又如，美國通過出口管制措施對芯片全球供應(yīng)鏈的控制能力，對特定關(guān)鍵信息基礎(chǔ)所采購的某一款芯片，是否能夠持續(xù)供應(yīng)的潛在影響。
可見，中國的風(fēng)險考量要素中并沒有國別因素。網(wǎng)絡(luò)安全審查的注意力始終在具體的產(chǎn)品和服務(wù)，以及該產(chǎn)品或服務(wù)用于具體的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施后，可能引入的脆弱性問題。可以說，網(wǎng)絡(luò)安全審查主要是一種技術(shù)性、客觀性的評估。
審查由運(yùn)營者主動發(fā)起
在《審查辦法》中，審查啟動的主要要件是“運(yùn)營者采購網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)預(yù)判該產(chǎn)品和服務(wù)投入使用后可能帶來的國家安全風(fēng)險。影響或者可能影響國家安全的，應(yīng)當(dāng)向網(wǎng)絡(luò)安全審查辦公室申報網(wǎng)絡(luò)安全審查”。審查申報的主體明確為作為采購方的“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營者”。而且，采購方主動“預(yù)判產(chǎn)品或服務(wù)可能帶來的國家安全風(fēng)險”并據(jù)此決定是否申報審查，成為其法定義務(wù)之一。采購方應(yīng)主動通過法律工作管理自身的供應(yīng)鏈風(fēng)險，例如第七條所規(guī)定的：“應(yīng)通過采購文件、協(xié)議等要求產(chǎn)品和服務(wù)提供者配合網(wǎng)絡(luò)安全審查，包括承諾不利用提供產(chǎn)品和服務(wù)的便利條件非法獲取用戶數(shù)據(jù)、非法控制和操縱用戶設(shè)備，無正當(dāng)理由不中斷產(chǎn)品供應(yīng)或必要的技術(shù)支持服務(wù)等”。
把上述法定義務(wù)結(jié)合起來，可以看到《審查辦法》對采購方的角色定位：既然特定的產(chǎn)品和服務(wù)是采購方自主選擇的，那采購方應(yīng)當(dāng)成為責(zé)任主體（即所謂的權(quán)責(zé)一致原則），因此采購方應(yīng)當(dāng)在力所能及的范圍內(nèi)，主動管理和降低供應(yīng)鏈安全風(fēng)險。此外，中國的制度安排極大地尊重了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營者結(jié)合自身運(yùn)營場景的風(fēng)險判斷和商業(yè)決策，避免了政府無差別、大規(guī)模地介入企業(yè)日常的采購行為。換句話說，只有當(dāng)某產(chǎn)品或服務(wù)在某個場景中的使用，所造成的安全風(fēng)險超出了運(yùn)營者的能力范圍，網(wǎng)絡(luò)安全審查機(jī)制才會啟動。這樣的規(guī)定，反過來避免公權(quán)力主動對網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)市場提前介入，主動對供應(yīng)商風(fēng)險狀況、供應(yīng)商多樣性進(jìn)行評估，避免網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)市場成為一個高計(jì)劃性、高管制的市場，從而失去市場活力和創(chuàng)新動力。
審查結(jié)論審慎
由于《審查辦法》的核心在于考察“具體的產(chǎn)品或服務(wù)+具體的使用場景”。因此，審查所得出的結(jié)論是具體的產(chǎn)品或服務(wù)是否可以使用于某個具體的場景中。換句話說，即便單次的網(wǎng)絡(luò)安全審查不通過，并不必然導(dǎo)致該產(chǎn)品或服務(wù)在其他關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營者發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)安全審查中不通過。在上述思路的指導(dǎo)下，為了避免對市場外界造成某個產(chǎn)品或服務(wù)不安全的整體印象，網(wǎng)絡(luò)安全審查的結(jié)果，多數(shù)情況下僅會“以書面形式將審查結(jié)論通知運(yùn)營者”（第十二條），并不會向其他運(yùn)營者或者社會各界公開。之所以會有這樣的結(jié)論，還是因?yàn)椤秾彶檗k法》審查的對象始終是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營者所采購的一個個具體的產(chǎn)品或服務(wù)。因此即便單次審查不通過，也不會造成該供應(yīng)商的全線產(chǎn)品或服務(wù)被所有關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營者拒之門外，造成“一次審查不通過，滿盤皆輸”的局面。
總之，中國的網(wǎng)絡(luò)安全審查不把供應(yīng)商的風(fēng)險狀況作為安全的邏輯起點(diǎn)，也不會“就事論事”，更不會造成“貼標(biāo)簽”的效應(yīng)。單次審查不通過僅僅意味著特定的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營者在某個場景或環(huán)節(jié)中不應(yīng)使用特定的產(chǎn)品或服務(wù)，不會同時影響該供應(yīng)商旗下的所有產(chǎn)品或服務(wù)，也就避免了“連帶損害”的效果。相關(guān)制度設(shè)計(jì)還通過尊重運(yùn)營者的自主安全決策，反向激勵運(yùn)營者提升安全水平。這樣有利于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)市場的多樣性，鼓勵來自不同國家的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者相互競爭和持續(xù)創(chuàng)新，為供應(yīng)市場持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的動力。
（作者系北京理工大學(xué)法學(xué)院教授）
