前言
所有過往，皆為序章。數字政府已然進入了下一個十年，「健康碼」「隨申辦」會成為世界重新審視中國數字政府發(fā)展路徑的窗口嗎？
《2020聯合國電子政務調查報告》7月10日正式發(fā)布，聯合國每兩年對全球193個成員國的數字政府發(fā)展進程進行調查，并發(fā)布調查報告。2020年報告的主題是：數字政府助力可持續(xù)發(fā)展十年行動。相比2018年報告，中國數字政府發(fā)展指數EGDI從0.6811提高到2020年的0.7948，排名比2018年提升了20位，升至全球第45位，其中作為衡量國家數字政府發(fā)展水平核心指標的在線服務指數OSI排名更躍升至全球第9位，同時上海在今年的城市在線服務指數LOSI排名中也并列全球第9位，雙雙達到「非常高」水平。我國在國家層面和代表性城市在線服務水平上達到「雙9」高位，應該說既是中國全球影響力擴大背景下服務型數字政府建設獲得的一種國際認可，也是多年來我國致力于發(fā)展「互聯網+政務服務」戰(zhàn)略的一種成果驗真。
聯合國網站2020年城市在線服務指數排名情況
而作為聯合國專家組重點考察的城市之一，上海的高排名在我國總排名提升的過程中顯然扮演了重要角色。聯合國調查報告重點介紹了上海「一網通辦」通過促進數據共享和再造業(yè)務流程，優(yōu)化營商環(huán)境、提升用戶體驗的經驗，以及政務服務移動應用和線上線下業(yè)務協同的做法。從2018年起，專家組首次對全球城市開展了評估，從地區(qū)分布、人口數量層面選取40個城市，圍繞技術能力、在線內容、服務、互動參與等4方面水平進行排名，并于今年將評估范圍擴展至100個全球性城市，上海排名擠進前10%，位居城市在線服務能力的「第一集團」。
「一網通辦」作為上海首創(chuàng)的政務服務品牌，已兩次寫入國務院政府工作報告。「一網通辦」總門戶自2018年10月17日正式開通以來，個人實名用戶已超過2921萬，法人用戶超過208萬，平臺接入事項2341個，累計服務人次超過21.87億，累計辦件量超過6042萬件，「全程網辦」能力達到84%，「最多跑一次」能力達到95%。在上?！敢痪W通辦」規(guī)劃的「一平臺、多終端、多渠道」的服務體系中，移動端「隨申辦」超級應用占據了重要的戰(zhàn)略地位，其服務已全面覆蓋上海市常住人口，平均月活超1000萬；疫情催生的「隨申碼」經過長效演進，已經超越單純的「健康碼」上升為伴隨市民工作、生活的隨身服務碼，在看病就醫(yī)、交通出行等領域，為市民提供便捷服務，累計使用次數超過9億次。
《2020聯合國電子政務調查報告》上海「一網通辦」案例介紹
在介紹聯合國專家組對上海的考察情況時，上海市大數據中心副主任朱俊偉談到，「最打動聯合國專家組的，是‘一網通辦’打通了線上與線下（O2O），考慮到了不同群體對政務服務的需求?！乖谒磥?，這正體現了聯合國「不讓一個人掉隊」的理念，也是上?！敢痪W通辦」相比部分發(fā)達國家「全程線上服務」模式的最大不同。而在聯合國報告中，對「隨申辦」的定義正是「為1300萬上海市民實現O2O融合‘一網通辦’全服務的關鍵性渠道」。3年多時間里，上海市通過政策引領，從零開始將「隨申辦」打造成獲得世界矚目的一網通辦「超級應用」，體現了上海作為中國對外開放燈塔和世界經貿文化橋梁的寬闊眼界和實干性格。
2017年年初，上海市人民政府印發(fā)《本市落實〈國務院關于加快推進「互聯網+政務服務」工作的指導意見〉工作方案》提出「推動網上政務大廳向微博微信、移動終端、有線電視等延伸」，開始重視政務服務移動端的拓展；2019年4月，上海市人民政府辦公廳印發(fā)《2019年上海市推進「一網通辦」工作要點》，提出「深化移動端‘隨申辦’建設」，首次在政策中明確了「隨申辦」品牌；同年9月，上海市人民政府辦公廳印發(fā)《「隨申辦」超級應用建設工作方案》，提出「按照‘一平臺、多終端、多渠道’的思路，搭建‘一網通辦’統一服務支撐平臺……進一步提升對‘隨申辦’移動端的支撐，著力拓展‘隨申辦’移動小程序服務渠道，打造‘隨申辦’超級應用，提供APP、小程序等多渠道、廣覆蓋的移動服務」，對「隨申辦」的定位提升到一網通辦「超級應用」的高度，并專門編寫了「4.3開發(fā)‘隨申辦’小程序」章節(jié)，要求制定「隨申辦」小程序技術標準規(guī)范，各有關部門（協調范圍包括幾十個市級部門）根據小程序統一標準，進行業(yè)務系統適用性改造，將小程序作為「隨申辦」移動矩陣布局的關鍵組成部分。
通過一系列頂層設計的指引和各方共同參與打造「一網通辦」政務服務大生態(tài)，上海從2017年度「省級政府網上政務服務能力」排在10名開外，到2019年度服務能力躍升至第2名，再到聯合國調查報告中作為代表中國數字政府水平的典型案例并取得較高排名，實現了質的飛躍。在這個過程中，以「隨申辦」為代表的上海政務服務至少體現了三點不容忽視的重要價值。
1、成為以健康碼為代表的中國數字治理新范式塑造全球影響力媒介
在聯合國調查報告發(fā)布之前，上海移動政務服務已成為全球焦點。早在今年4月，中國疫情趨于可控而全球疫情開始急速升溫的時期，美國CNN駐上海記者David Culver在一檔節(jié)目中，向境外觀眾們介紹中國正在使用的健康碼。David介紹了健康碼如何收集信息、如何追蹤密切接觸者、出門時如何使用健康碼。美國那邊的連線主持人大呼：「不可思議！這個監(jiān)測力度在美國顯而易見是沒有的！」而當時David Culver用于手機上展示的正是上海「隨申辦」移動端當中的「隨申碼」。實際上，在近幾年的國內「互聯網+政務服務」發(fā)展進程中，上海并不能算是獨領風騷，如果總體考量近幾年的綜合發(fā)展水平，可以說浙江、廣東、江蘇以及貴州等省份相比上海還得略勝一籌。然而上海受益于其國際化大都市和世界金融中心的窗口地位，天然地更加受到世界矚目，從而被當做中國數字政府發(fā)展水平的錨定器。這就跟外部世界評估美國的數字政府發(fā)展水平時，非常容易以紐約、洛杉磯等大都市的政府數字化水平為標桿一樣，可誰又能想到在2019年Government Experience Awards中獲得城市政府門戶網站的頭名卻是美國加州河濱市呢？如果說出海成功拿下全球手機應用下載榜首的「抖音」成為塑造次世代中國商業(yè)和文化海外影響力的一面旗幟，那么令西方民眾驚嘆「東方魔都，在線防疫」的「隨申碼」則是打響數字化社會治理「中國方案」全球知名度的一張名片。顯而易見的是，當全世界看到中國利用「健康碼」取得很好的防疫成效后，挪威、以色列、新加坡、哥倫比亞、捷克、加納等諸多國家紛紛效仿，引入「健康碼」進行數字化防疫。
隨申辦支付寶小程序中申領的隨申碼
回到《聯合國電子政務調查報告》，此報告由聯合國經濟與社會事務部公共機構與數字政府司組織撰寫，是全球數字政府領域最具權威性的報告，也是各類營商環(huán)境、城市信用等全球性評估報告在數字政府領域的重要參考，例如就在聯合國調查報告發(fā)布十多天之后，世界銀行發(fā)布了《中國優(yōu)化營商環(huán)境的成功經驗：改革驅動力與未來改革機遇》專題報告，在此報告中世界銀行認為，上海建立中國第一個「一網通辦」總門戶，為全國各地的改革做出了表率?！冈?lsquo;一網通辦’中，上海通過區(qū)塊鏈、大數據和其它數字技術整合了全市范圍內的跨機構政務服務，極大地提高了行政效率，并提升了上海的營商便利度?！箤ｎ}報告推薦此為改革樣本之一。其觀點與《聯合國電子政務調查報告》不謀而合，中國在世界銀行《營商環(huán)境報告》中的排名從2018年的第78位躍升至2020年的第31位，并連續(xù)兩年躋身全球改革步伐最快的前十個經濟體之列。上海以「一網通辦」體系為支點，撬動了世界對中國總體營商環(huán)境和政府數字化水平的價值判斷，而「隨申辦」「隨申碼」則是這個對外展示的窗口當中最大的一抹亮色，這在中國當前面臨的復雜國際政治局勢和經貿環(huán)境下著實難能可貴。
2、推出人生事件細化與情形細分引領手機「一網通辦」精細化趨勢
從重點事項上網到「應上盡上」，從管理視角的按部門對事項分類到用戶視角的按主題、場景分類，「互聯網+政務服務」不斷自我進化的腳步從未停歇。在當下這個階段，各地普遍大力推動的改革是政務服務「一件事辦理」，按照用戶辦事目的將所有相關事項進行全流程整合，實現更有實用價值的「一件事一次辦」。在「隨申辦」上面，首批14個「一件事」當中，「醫(yī)療費報銷一件事」等部分事項已正式上線，包括企業(yè)納稅繳費、新能源汽車專用牌照申請、軍人退役、小孩出生、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、涉外服務、企業(yè)職工退休、扶殘助殘、非上海生源應屆普通高校畢業(yè)生落戶、公民身故、醫(yī)療費用報銷、廉租房申請、二手房交易登記和水電氣等相關業(yè)務過戶聯辦在內預計將于9月底前完成全部事件上線?！敢患乱淮无k」體現的價值非常直觀，例如以往開一家飯店，至少要涉及市場監(jiān)管、酒類專賣、綠化市容、消防等4個部門6個審批事項，來回6次，提交31份材料，耗時58個工作日。如今，經過「一件事一次辦」改革后，開一家飯店，只需跑一次，提交12份材料，10個工作日就能辦結。
隨申辦支付寶小程序辦事主題中的「人生事件」劃分和一件事「智能引導」
然而「隨申辦」的創(chuàng)新并不止步于此，「一件事辦理」的理念雖然十分有用，但是一個政務服務事項本身的辦理條件就是比較復雜的，涉及多種情況和情形細分，當「一件事」對復數事項進行整合之后，事項與事項間的乘數效應將使「一件事」的實際情形和相應的辦理條件與辦理流程更加千差萬別。因此如果只是簡單地將事項進行堆砌而不做細化梳理和引導，對用戶的實際辦理體驗提升將變得有限，甚至令用戶茫然失措、無所適從。例如某省級政務服務網上的「公積金提取」，由于沒有做情形細分，在辦事指南的「所需材料」中，竟然列出了超過20種必要證明和材料，顯然沒有任何一種領取情形需要準備全量的20多種材料，這讓用戶看了簡直無從下手。同時，在移動端辦事一個難以避免的局限是屏幕空間有限，辦事界面承載的信息總量必須盡可能壓縮，如果不做情形細分剔除非相關內容，過量信息將填滿和拉長整個界面長度，無論是瀏覽還是翻頁都會極大降低用戶體驗?！鸽S申辦」為了避免上述情況，對辦事主題和辦事情形都進行了合理的細化引導。在「辦事主題」上，隨申辦引入「人生事件」這個概念，為主題添加用戶全生命周期的時間維度并進行最大化拆分，比如在政務服務平臺上我們通常會看到「生育收養(yǎng)」這個主題，這其實只是按辦事目的維度進行了一個粗略的劃分，而在「隨申辦」上通過引入時間維度和以辦事目的進一步做拆分后，我們則看到「產前」「產后」「收養(yǎng)」這三個獨立入口，對用戶辦事的初級引導變得更加高效和精確；在「辦事情形」上，隨申辦打造了「智能引導」這個亮點功能，相當于讓用戶先填寫一張簡單的調查問卷，通過多個維度篩選出同一件事下不同用戶特定的辦理情形，從而為用戶展現相對應的辦事指南、辦事條件和辦事流程，實現了一件事「千人千面」的個性化次級引導和精準辦理，避免無效信息干擾用戶決策和辦理過程，傷害用戶體驗。以智政院的觀察，上海和廣東的政務服務平臺是最早推出以情形細分對「辦事流程進行再造」的省份，而隨著各地「互聯網+政務服務」的交流深入和創(chuàng)新互鑒，越來越多的省級政務服務平臺開始出現類似的規(guī)劃和設計。以「情形細分」為基礎提升政務服務「一件事辦理」的實用性和效率必將成為「一網通辦」尤其是移動端辦事精細化改革的一個新的著力點。
3、依托第三方渠道賦能移動政務服務平臺增強辦事體驗與用戶黏性
在「隨申辦」超級應用移動端矩陣當中，小程序不是一種可有可無的次要入口，而是和APP地位并駕齊驅的重要渠道。這不僅是因為小程序等第三方渠道依托背后支付寶、微信等超級APP的天量用戶基數可以完成高效引流、拉新和促活，同時「隨申辦」在小程序端充分挖掘渠道本身的資源和能力實現差異化價值賦能，才是凸顯隨申辦多渠道戰(zhàn)略深謀遠慮和敢于創(chuàng)新的「勝負手」。具體來說，隨申辦的「支付寶小程序端」具有一個「上海城市林」的應用，衍生于支付寶的「螞蟻森林」，上海市民可以為這個專屬定制的城市森林共同澆水，澆水成果將以上海市的名義為西部公益綠化事業(yè)植樹造林為體現。不要小看這個應用，「螞蟻森林」截至當前擁有4億多的活躍用戶，而「上海城市林」上線后已植樹600余株，澆水超過9000萬克，以每次互動澆水10克計算，用戶已經產生了900萬余次「澆水」行為，為增強「隨申辦」的用戶黏性起到不可忽視的作用?！干虾３鞘辛帧箲媒⒃谥Ц秾毜恼麄€「螞蟻森林」生態(tài)系統之上，屬于支付寶小程序端專屬功能。
隨申辦支付寶小程序「上海城市林」和「信用就醫(yī)」
相比「上海城市林」增強用戶黏性，小程序端的另一項功能體現的服務創(chuàng)新和用戶價值更為顯著，這就是「信用就醫(yī)，無感支付」。當前有很多政務服務APP具備「互聯網+醫(yī)療健康」的相關功能，比如線上掛號，電子醫(yī)?？ǎ约耙劳薪】荡a長效拓展而來的一系列「碼上就醫(yī)」和基于區(qū)塊鏈的電子病歷應用等。但這些應用的價值往往體現在「診前」和「診后」兩個環(huán)節(jié)，有一個很大的就醫(yī)痛點仍然存在，這就是「診間支付」的麻煩。在一次看病過程中，經常產生不同科室、不同類別的費用，導致患者往往需要在不同診室、不同服務窗口之間來回穿梭、排隊繳費，從而浪費了大量時間。「隨申辦」支付寶小程序的「信用就醫(yī)」服務，則可以有效解決這個痛點問題，通過芝麻信用與花唄相結合，以線上自動扣款取代了線下排隊繳費，讓患者診療和繳費幾乎可以實現同步，根除了「診間支付」的癥結。實際上早在2017年，支付寶就進行了「信用就醫(yī)」的嘗試，在上海復旦大學附屬華山醫(yī)院，芝麻信用滿650分的用戶，可在醫(yī)院支付寶生活號「門診服務」中選擇「開通信用就醫(yī)」，按照指示添加就診人信息，就能得到1000元的花唄額度，用于在該院看病繳費?！感庞镁歪t(yī)」用戶完成掛號預約后，可直接就診、取藥，每項檢查過后，自動扣費?！感庞镁歪t(yī)」模式能平均節(jié)省60%的就診時間，極大方便患者的同時，也給醫(yī)院資金管理提供了支持。該院負責人介紹，「類似口腔科這種先看病、后繳費的診療項目，信用就醫(yī)、自動扣款有效避免了逃費現象?！埂感庞镁歪t(yī)，無感支付」很容易讓我們聯想到支付寶「飛豬旅行」推出的「酒店信用住」，即先入住，后付房費。這些「信用支付」應用，基于支付寶多年不斷積累的用戶信用體系的深厚積淀和依托其打造的金融支付體系，才能擁有良好的用戶體驗。例如，「隨申辦」APP端同樣推出了「信用就醫(yī)」功能，但其使用門檻是綁定特定幾個銀行的信用卡，不談綁卡便捷與否，少數銀行信用卡的用戶范圍顯然無法與支付寶相提并論。因此，政務服務移動端如何「跨界」利用好不同第三方平臺的強屬性，比如支付寶的「信用」和「金融」，微信的「社交」，百度的「搜索」，美團的「生活服務」等，進行渠道特有價值的賦能，為「互聯網+政務服務」提供用戶規(guī)模、用戶體驗、用戶黏性、用戶關系鏈的拓展和提升，正在成為搶占移動政務服務創(chuàng)新桅桿船頭的最新「腦洞」。
移動政務服務的蓬勃生長為中國百姓帶來了社會治理和公共服務方面巨大的數字化紅利，也成為中國在全球數字政府發(fā)展路徑和創(chuàng)新風向中展示「中國方案」的最佳窗口。在國家新基建的大力推動和5G等新一代數字通信技術不斷走向成熟的當下，進一步發(fā)展移動政務服務是以數字化推動中國治理體系和治理能力現代化的必然趨勢，也是一個高性價比的選項。但是在這個過程中我們同樣需要深刻審視數字化技術和數字化思維本身存在的一些固有缺陷和隱患，以免違背「互聯網+政務服務」進行「數字造?！沟某踔裕淙搿笖底譄o為」乃至「數字作惡」。具體來說，需要注意以下三個方面。一是要警惕技術決定論的陷阱，在本次聯合國調查報告當中，參評的100個城市，上海在「技術能力」方面排名第二，「服務」排名第十，「網站內容」與「互動參與」則分別排名第十二位與第十五位?！讣夹g好，并不代表體驗就好?！孤摵蠂{查報告專家組成員、復旦大學國際關系與公共事務學院教授鄭磊認為，針對「內容」與「互動」方面的「短板」，上海需要在政府信息公開方面進一步提升，以信息公開推動互動參與，同時也要不斷提升公民對公共事務的參與度。這是一種非常務實和客觀的態(tài)度，新技術往往有一種「噱頭」，使得很多數字政府決策者容易迷信「技術決定論」，認為「我們用了XX新技術，我們做出了創(chuàng)新，我們牛逼」，然而技術能力雖然是服務和應用創(chuàng)新的基礎，但并非創(chuàng)新本身，圍繞最終的用戶體驗，還需要服務的規(guī)劃、設計、運維、運營等多維度共同發(fā)力支撐。如果一味追尋技術攀比，不考慮對公眾的實際價值，就像蘇聯和美國在冷戰(zhàn)時期的「軍備競賽」一樣，付出巨大成本，勞民傷財，最后曲終人散，一地雞毛。二是要警惕數字鴻溝的陷阱，雖然在某些統計口徑之下，中國手機用戶已超過13億，但其中能夠連接4G以上高速網絡的占比多少，在這些人里能夠熟練自主使用一個中等難度APP的占比又有多少……當我們一層一層「剝開洋蔥」之后，會意識到「全民掌上辦事」基本只是一種假象。我們作為「數字市民」乃至「數字原住民」，很少會主動去凝望橫亙在我們和那些「數字邊民」與「數字難民」之間的「數字鴻溝」，而這條鴻溝比我們想象的要深、要大。在新冠疫情當中，一名沒有智能手機的安徽籍老年人出外務工，因為無法出示健康碼，搭乘公共交通處處碰壁，無奈只能徒步千里前往目的地。國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長袁東明在《數字化轉型與制度變革》一書中提到，「數字技術的擴散和滲透是不均衡的，我們在盡情享受數字化生活的同時，千萬不要忘記在數字紅利之外的一群人。要不斷彌合各種數字鴻溝，充分實現數字經濟的包容發(fā)展，讓數字紅利普惠全社會?！乖谝苿诱辗疹I域彌補數字鴻溝，首先，要進一步普及移動數字化設備，既要普及「有沒有」，也要普及「會不會」；其次，要提升移動政務服務的「無障礙服務」等級；最后，既要提供線上服務，也要補充足夠的線下服務渠道和服務承載形式，實現服務的普惠。三是要警惕隱私和數據安全的陷阱，據相關報道，今年上半年有超過2.67億Facebook用戶信息和5.38億條微博用戶信息在暗網被非法出售，這也就不難理解為何我們日常接到那些莫名其妙的推銷和詐騙電話。數字化時代，用戶隱私和數據安全問題一直是困擾各方的「阿喀琉斯之踵」，而移動端的實時化、基于位置和強通訊屬性的特征決定了其承載用戶個人信息的維度更加多元和豐富，每一只智能手機都是網絡犯罪分子躍躍欲試想要一探究竟的「潘多拉魔盒」。年初，四部委聯合印發(fā)《App違法違規(guī)收集使用個人信息行為認定方法》，一批被認定過度收集用戶信息并且不當使用的APP受到了嚴肅處理；7月，《數據安全法（草案）》經人大審議，為數據安全職能體系、應急處理機制和數據執(zhí)法制度構建了框架。從今后的發(fā)展趨勢看，用戶數據的保管者對個人隱私等用戶信息的監(jiān)管不力或濫用行為面臨的將不僅是公眾和輿論的道德譴責，更是實實在在的法律問責。雖然政府在治理上的主體性使得公眾對其掌握用戶信息的疑慮要低于一些商業(yè)平臺，但反過來也更加意味著政府在對待公民隱私和數據安全方面容不得半點馬虎。因此對于移動政務服務平臺的建設和管理者來說，首先，仍然要在收集用戶信息的必要限度和以用戶數據促進服務間謹慎地選擇那個平衡點，而不是仗著政府身份就覺得過度收集也無傷大雅；其次，平臺需要給予用戶充分的選擇權和知情權，比如用戶協議需要具有更加明確的隱私和用戶信息使用條款，以及設計用戶信息分層授權獲取機制以滿足對隱私有不同強度要求的各類公眾，可類比PC網站常見的Cookies授權選項；最后，平臺需要對收集到的必要用戶信息妥善保管，建立全面的隱私和數據安全體系，這不僅僅意味著要做好用戶信息的前后臺脫敏機制和使用更加強大的軟硬件安全類產品來進行外部防范，同時也更需要合理設計內部數據安全監(jiān)管機制，解決內部人員在利益誘惑下監(jiān)守自盜的問題，防止「數據堡壘從內部被攻破」。
參考文獻：
●聯合國經濟與社會事務部公共機構與數字政府司《2020聯合國電子政務調查報告》
●新華社《看上海這家醫(yī)院「信用就醫(yī)」如何節(jié)省時間》《聯合國調查報告：我國電子政務發(fā)展指數排名躍升至歷史新高》
●解放日報《打通線上與線下，「不讓一個人掉隊」專家組成員詳解上?！敢痪W通辦」經驗為何被寫入聯合國電子政務調查報告》《全球城市電子政務上海進入前十》
●國家行政學院電子政務研究中心《聯合國電子政務排名：中國排名近十年首次上升》《省級政府網上政務服務能力調查評估報告（2018）》《省級政府和重點城市網上政務服務能力調查評估報告（2020）》
●網信中國微信號《中國數字化抗疫卓有成效推動全球抗疫合作》
●央視新聞《聯合國調查報告：中國電子政務在線服務進入全球領先水平》
●中國上海門戶網站《上?！敢痪W通辦」入選聯合國經典案例電子政務全球領先》
●網信上海微信號《疫情「大考」下，上海是如何提升「兩網」建設水平的？》《在上海找政府辦事，95%都可以「最多跑一次」》
●上海徐匯微信號《徐匯首推政務服務「百寶箱」700余事項一機辦理》
●新浪網《CNN記者給美國人科普中國健康碼，主持人：不可思議！》
●上觀新聞《世界銀行「中國報告」推薦一網通辦等改革樣本，營商環(huán)境讓上海更有競爭力》
●袁東明《數字化轉型與制度變革——彌合疫情下的數字鴻溝》
●信息安全與通信保密雜志社《2020上半年全球重大數據泄露事件》
●The Center for Digital Government，《Government Experience Awards 2019 Winners Announced》
