[導(dǎo)讀]智慧城市建設(shè)耗資巨大，單靠財(cái)政補(bǔ)貼無(wú)法順利完成。
PPP模式的引入將有助于突破這一瓶頸，推動(dòng)智慧城市建設(shè)。2017年，智慧城市實(shí)質(zhì)性合同逐步增加，且以PPP模式為主，目前已有多家上市公司中標(biāo)相關(guān)項(xiàng)目。PPP模式下智慧城市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，所需資金巨大，涉及政府、社會(huì)資本和公眾利益等多元主體，涵蓋投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、監(jiān)管等智慧城市項(xiàng)目全生命周期。
一、PPP模式在智慧城市建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展中作用
1.充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的最佳價(jià)值
首先，通過(guò)社會(huì)資本方的競(jìng)爭(zhēng)性選擇來(lái)加強(qiáng)壟斷領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，為項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)整個(gè)生命周期提供持續(xù)的激勵(lì)；其次，利用社會(huì)資本投資方的專業(yè)資源和創(chuàng)新能力，提供質(zhì)量更高、效率更高和更有創(chuàng)造性的服務(wù)，帶來(lái)更富創(chuàng)新性的收入來(lái)源；再次，將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給更有控制能力的社會(huì)投資方；最后，促使政府方和社會(huì)資本方對(duì)各自的風(fēng)險(xiǎn)和成本進(jìn)行全面、長(zhǎng)期的考慮，以最低的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)成本在項(xiàng)目期限中持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
2.彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的不足
智慧城市建設(shè)項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，而當(dāng)前許多地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，沒(méi)有能力提供充足的資金。為解決公共需求與資金之間的矛盾，政府需引入多元化社會(huì)投資，為破除融資困境提供新渠道。PPP模式被引入智慧城市建設(shè)后，為換取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，社會(huì)資本方將承擔(dān)大部分的資金投入，同時(shí)企業(yè)承擔(dān)了大量政府性債務(wù)，既解決了建設(shè)資金不足的問(wèn)題，也緩解了政府增量債務(wù)；此外，在逐利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)資本方將充分利用其優(yōu)勢(shì)，在盡量短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目盈利，有利于政府存量債務(wù)的消化。
3.提升智慧城市服務(wù)的水平
在PPP模式下，為保持全面信息化、高度智能化、更加精確化、非常人性化的可持續(xù)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)投資的最大收益，同時(shí)也為提高自身商譽(yù)，社會(huì)資本方必須具有滿足用戶需要、提升服務(wù)水平的內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí)，社會(huì)資本方所具有的商業(yè)頭腦和管理經(jīng)驗(yàn)，專有技術(shù)和專業(yè)人員以及類似項(xiàng)目的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，為服務(wù)水平的提升提供了客觀支持。
4.降低智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本
對(duì)于社會(huì)資本方而言，降低成本以獲得更大的利潤(rùn)是其可持續(xù)性發(fā)展的動(dòng)力，PPP模式可以充分利用這一特性，激勵(lì)社會(huì)資本方通過(guò)制定最佳方案、適用規(guī)模經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新性技術(shù)和更加靈活地采購(gòu)與締約方式，降低一般管理費(fèi)用，以提高效率和降低成本。
二、PPP模式下智慧城市的發(fā)展趨勢(shì)
隨著各類智慧城市參與者的積極涌入，以及政府?dāng)?shù)據(jù)的不斷開放，我國(guó)的智慧城市將呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢(shì)。
1.互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與數(shù)量大幅度增加
互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將會(huì)以行業(yè)應(yīng)用和云計(jì)算為切入點(diǎn)，通過(guò)開放的合作模式推動(dòng)智慧城市的建設(shè)。同時(shí)，國(guó)家層面將通過(guò)財(cái)政改革，以購(gòu)買服務(wù)的方式向社會(huì)資本方支付可用性服務(wù)費(fèi)，作為項(xiàng)目發(fā)起人推動(dòng)智慧城市的發(fā)展。目前，中國(guó)智慧城市建設(shè)呈現(xiàn)合作大于競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)，智慧城市的建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，其中涉及多層面和多領(lǐng)域問(wèn)題，需要生態(tài)系統(tǒng)中的各類廠商共同合作，尤其在通信端口要展示開放性的姿態(tài)才能做好智慧城市，通過(guò)建設(shè)模式的創(chuàng)新促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的衍變。
2.政府與社會(huì)資本合作成為主流
智慧城市是城市信息化的一種形態(tài)，是包含全新要素和內(nèi)容的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，政府既抓管理又管運(yùn)營(yíng)，極易導(dǎo)致城市發(fā)展財(cái)政不足、可持續(xù)發(fā)展乏力、管理效率低下等諸多問(wèn)題。借助民間社會(huì)資本的力量，將市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)營(yíng)理念引入城市建設(shè)管理，既拓展城市管理的綜合資源，又提升城市綜合管理的能力和質(zhì)量。事實(shí)已經(jīng)證明，政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式比政府投資為主的方式更有利于智慧城市建設(shè)實(shí)施，未來(lái)智慧城市發(fā)展的這種趨勢(shì)將更明顯。
3.智慧社區(qū)將成為智慧城市發(fā)展的切入點(diǎn)
智慧社區(qū)作為智慧城市的重要組成部分，是城市管理、政務(wù)服務(wù)和市場(chǎng)服務(wù)的載體。隨著智慧城市技術(shù)手段的普及，智慧社區(qū)的項(xiàng)目也會(huì)快速發(fā)展。各企業(yè)將會(huì)加快在智慧社區(qū)行業(yè)的布局，智慧社區(qū)將成為爭(zhēng)奪亮點(diǎn)，隨著商業(yè)模式創(chuàng)新、技術(shù)推廣和數(shù)據(jù)沉淀競(jìng)爭(zhēng)會(huì)日趨激烈。
4.大數(shù)據(jù)發(fā)掘?qū)⑻嵘腔鄢鞘畜w驗(yàn)
隨著智慧城市數(shù)據(jù)中心建設(shè)中云計(jì)算概念的加入，數(shù)據(jù)中心的云化技術(shù)能夠更好地提升數(shù)據(jù)中心海量數(shù)據(jù)的支撐能力，在整合智慧城市平臺(tái)建設(shè)中，通過(guò)大數(shù)據(jù)發(fā)掘等方式實(shí)現(xiàn)智慧城市的體驗(yàn)明顯提升。
5.信息安全將成為智慧城市建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)
在智慧城市的建設(shè)過(guò)程中信息資源是重要的組成部分，其建設(shè)的成效將會(huì)直接影響智慧城市的體現(xiàn)。而信息安全作為輔助支撐體系，是智慧城市建設(shè)的重中之重。如何建設(shè)信息安全綜合監(jiān)控平臺(tái)，如何強(qiáng)化信息安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，將成為智慧城市建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。政府方面應(yīng)該著力將智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施分級(jí)分類，繼續(xù)深化在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施及信息資源方面的安全防護(hù)；企業(yè)方面應(yīng)該加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作，形成合力，推動(dòng)中國(guó)安全信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
6.智慧城市標(biāo)準(zhǔn)體系將不斷完善
在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)和國(guó)家發(fā)改委的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，智慧城市標(biāo)準(zhǔn)體系由總體框架、支撐技術(shù)與平臺(tái)、基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)與宜居、管理與服務(wù)、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)、安全與保障等七個(gè)類別的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)以技術(shù)要求類標(biāo)準(zhǔn)為主，正式立項(xiàng)開展標(biāo)準(zhǔn)研制的智慧城市標(biāo)準(zhǔn)有15項(xiàng)，已經(jīng)取得了重要成果。
7.原有的城市信息基礎(chǔ)設(shè)施將全面升級(jí)
伴隨著“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略的落實(shí)，我國(guó)寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，傳輸和接入能力不斷增強(qiáng)，無(wú)線通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋率顯著提升，三網(wǎng)融合取得顯著進(jìn)展，為智慧城市建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
三、PPP模式下智慧城市建設(shè)存在的問(wèn)題
1.我國(guó)智慧城市建設(shè)處于探索階段，各方面需進(jìn)一步完善
1)發(fā)展路徑呈碎片化，整體性不足。智慧城市的建設(shè)發(fā)展目標(biāo)應(yīng)根據(jù)城市特點(diǎn)科學(xué)定位，理性安排發(fā)展次序，明確發(fā)展重點(diǎn)，以城市發(fā)展需求為導(dǎo)向，把握建設(shè)智慧城市的正確路徑。
2)信息資源整合缺少標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)保障。數(shù)據(jù)是智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵要素，整合資源是智慧城市建設(shè)的核心內(nèi)容，信息孤島成為資源整合的障礙。因此需加強(qiáng)行政體制改革，以法律、標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，強(qiáng)有力地推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制以打破信息壟斷。
3)終端智能硬件設(shè)施滯后影響了智慧城市的整體推進(jìn)。信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、三網(wǎng)融合、數(shù)字鴻溝、移動(dòng)盲區(qū)等現(xiàn)象存在，城市精準(zhǔn)化運(yùn)行管理的支撐力度有限。
4)本土智慧城市集成商實(shí)力薄弱，本土企業(yè)相對(duì)外資企業(yè)的優(yōu)勢(shì)不明顯。
5)技術(shù)應(yīng)用對(duì)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)不明顯。應(yīng)用項(xiàng)目、信息技術(shù)在各產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域的規(guī)模效應(yīng)尚未形成，地方政府投資乏力，在各種因素的綜合作用下，智慧城市對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)效應(yīng)不明顯。
6)網(wǎng)絡(luò)信息安全面臨嚴(yán)重威脅。重要信息和個(gè)人信息容易受到網(wǎng)絡(luò)黑客的攻擊，信息安全突發(fā)事件的協(xié)同響應(yīng)能力急需提升。
2.PPP模式下直接投資收益更加具有價(jià)值隱性，給政府與社會(huì)資本方帶來(lái)諸多迷惑
1)PPP模式不僅僅是一種融資渠道，更是一種有助于提升公共事業(yè)生產(chǎn)效率的長(zhǎng)效合作機(jī)制。當(dāng)前仍有些地方政府僅把PPP視為一種融資工具，大力推廣PPP模式的目的是替代原有的地方融資平臺(tái)，并試圖將債務(wù)杠桿強(qiáng)加給社會(huì)資本方，而社會(huì)資本方自主權(quán)益受到影響，勢(shì)必會(huì)降低合作意愿。因此，地方政府應(yīng)摒棄傳統(tǒng)發(fā)展觀念，以平等協(xié)商為準(zhǔn)則，互相監(jiān)督，強(qiáng)化合作，發(fā)揮社會(huì)資本的效率優(yōu)勢(shì)。
2)收益不明導(dǎo)致政府與社會(huì)資本難達(dá)共識(shí)。收益預(yù)期不可控是造成政府與社會(huì)資本對(duì)智慧城市PPP項(xiàng)目參與熱情不高的根本原因。我國(guó)智慧城市發(fā)展目前還處于探索階段，很多項(xiàng)目沒(méi)有成熟案例可以借鑒，而相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的缺失也導(dǎo)致客觀評(píng)價(jià)依據(jù)缺乏，另外存在的其他不可控因素也會(huì)使收益時(shí)間不確定，收益達(dá)不到資金預(yù)期。政府有責(zé)任承擔(dān)兜底風(fēng)險(xiǎn)，但因收益不明確導(dǎo)致政府可能承擔(dān)的兜底金額無(wú)法明確，這無(wú)疑也影響了政府在引入PPP模式推進(jìn)智慧城市建設(shè)上的積極性。
3)PPP法規(guī)體系不健全導(dǎo)致無(wú)法有效約束政府失信行為。在智慧城市PPP項(xiàng)目失敗案例中，存在地方政府單方面違約，社會(huì)資本方無(wú)法通過(guò)法律途徑有效保護(hù)自身利益，導(dǎo)致出現(xiàn)社會(huì)資本利益受損的情況。如簽約后重復(fù)談判、降低承諾價(jià)格、拖欠項(xiàng)目公司經(jīng)費(fèi)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。
四、PPP模式在智慧城市發(fā)展中的關(guān)鍵要素
1.智慧城市PPP項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)
產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)是績(jī)效監(jiān)控和支出機(jī)制的依據(jù)，PPP項(xiàng)目投資商、運(yùn)營(yíng)商、建造商等最終需要向政府購(gòu)買方和消費(fèi)者提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)成果。政府部門須仔細(xì)考慮自己購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量以及長(zhǎng)期提供服務(wù)產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，特許經(jīng)營(yíng)期，項(xiàng)目的可持續(xù)性，政府的收益等方面產(chǎn)出指標(biāo)；同時(shí)，還需明確各項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)的定性或定量評(píng)價(jià)效果。
產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)在采購(gòu)服務(wù)前就要確立，這對(duì)政府能力確實(shí)是一項(xiàng)挑戰(zhàn)，也是項(xiàng)目成敗、能否找到合適的合作伙伴的關(guān)鍵。政府不僅需要想明白自己到底要什么，是設(shè)施還是服務(wù)，還要弄清楚市場(chǎng)到底有無(wú)能力提供所需服務(wù)。所以，產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)一般需要滿足標(biāo)準(zhǔn)要明確、服務(wù)的成果可測(cè)量、企業(yè)能提供、企業(yè)可以做到、政府可以定期及時(shí)檢查等要求。在三公原則下，政府也可邀請(qǐng)有合作意向的社會(huì)資本方共同參與確定產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。
2.智慧城市項(xiàng)目技術(shù)方案的可行性
1)提供整體性的解決方案實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集成早期的智慧城市建設(shè)普遍存在設(shè)計(jì)分散、各自運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)，如公安部門負(fù)責(zé)建設(shè)智能監(jiān)控系統(tǒng)，行政服務(wù)中心牽頭優(yōu)化網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)、衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)智慧醫(yī)療等，系統(tǒng)之間由于標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、體制機(jī)制等一系列問(wèn)題，很難成為協(xié)同高效的整體，從而降低了運(yùn)營(yíng)效率。在PPP模式下，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)交由社會(huì)資本方，由其提供一攬子解決方案，進(jìn)行統(tǒng)一投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)布局和維護(hù)。比如一些智慧城市建設(shè)走在全國(guó)前列的城市，就是采用整體解決方案，從頂層設(shè)計(jì)入手，結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢(shì)，全面規(guī)劃“安全、電力、醫(yī)療衛(wèi)生、水資源管理、交通和服務(wù)型政府”6大系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)城市整體數(shù)據(jù)共享，大幅度提高了智慧城市的運(yùn)營(yíng)效率。
2)建設(shè)開放性的信息平臺(tái)大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息和數(shù)據(jù)在智慧城市的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中扮演著重要角色。“信息孤島”現(xiàn)象的出現(xiàn)是出于信息安全的考慮，也是城市管理本身體制造成的問(wèn)題。大數(shù)據(jù)是智慧城市運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)，沒(méi)有開放共享的數(shù)據(jù)支撐就談不上真正的智慧城市，因此運(yùn)用開放式的信息服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享是必然趨勢(shì)。
3)注重實(shí)用性的建設(shè)理念國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合七部委發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確提出“以人為本，務(wù)實(shí)推進(jìn)”的基本原則，強(qiáng)調(diào)智慧城市建設(shè)要突出為民、便民、惠民。實(shí)用性的要求決定了在智慧城市的建設(shè)須因地制宜、量體裁衣，充分考慮城市的實(shí)際需求，發(fā)揮城市的優(yōu)勢(shì)資源和個(gè)性特點(diǎn)，避免照搬照抄。比如智慧醫(yī)療、社保、交通、防災(zāi)、社區(qū)、校園等方向的發(fā)展。
4)推進(jìn)融合化的發(fā)展路徑促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)建設(shè)智慧城市可以有效帶動(dòng)電子信息產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)及服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的快速發(fā)展，還可以有效改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境、提升企業(yè)運(yùn)行效率，強(qiáng)調(diào)城市整體的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，以智慧城市建設(shè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)促進(jìn)智慧城市建設(shè)向更高層次發(fā)展。
3.PPP模式下融資的可得性
1)上層交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)智慧城市的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主體究竟應(yīng)該是誰(shuí)，在這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上很多試點(diǎn)城市走過(guò)一段彎路。建設(shè)初期，由于盲目跟風(fēng)，很多城市沒(méi)有經(jīng)過(guò)認(rèn)真論證，全部由政府主導(dǎo)、地方財(cái)政出錢，這就造成一些公共信息服務(wù)平臺(tái)、智慧交通等投入資金量比較大的領(lǐng)域，由于地方財(cái)政資金難以持續(xù)地承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和后續(xù)運(yùn)維費(fèi)用而中途擱置或者不能正常發(fā)揮功效。實(shí)踐證明，在資金、技術(shù)、管理、人才、服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多要素都受到制約的前提下，要想確保智慧城市的建設(shè)運(yùn)營(yíng)具有可持續(xù)性，須摒棄政府部門大包大攬的傳統(tǒng)觀念，引進(jìn)更多的社會(huì)力量一起參與、共同推進(jìn)，采用聯(lián)合建設(shè)運(yùn)營(yíng)的多元化發(fā)展模式。觀念的轉(zhuǎn)變帶來(lái)的是模式創(chuàng)新，其中比較典型的是PPP模式，政府或其出資代表與社會(huì)資本方共同出資成立項(xiàng)目公司，另一方面政府授權(quán)行業(yè)主管部門為實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目合同，并監(jiān)督項(xiàng)目公司的規(guī)范運(yùn)作，借助社會(huì)資本或項(xiàng)目公司先進(jìn)的技術(shù)、管理理念、人才、資金、服務(wù)，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)向社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的可用性服務(wù)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式，支付可用性服務(wù)費(fèi)和績(jī)效運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入。
2)PPP模式下運(yùn)作方式的選擇在考慮PPP模式下運(yùn)作方式的選擇時(shí)，應(yīng)綜合考慮智慧城市項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、資產(chǎn)權(quán)屬等因素，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)作方式的決定因素選用適宜的運(yùn)作方式；根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本特許模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))的規(guī)定，主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)和建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交等模式。
3)交易結(jié)構(gòu)的投融資結(jié)構(gòu)在智慧城市項(xiàng)目識(shí)別準(zhǔn)備階段，通過(guò)評(píng)審專家對(duì)當(dāng)?shù)卣?cái)政支出能力的論證，客觀評(píng)價(jià)地方政府支付信用基礎(chǔ)，是否有能力承擔(dān)支付責(zé)任，經(jīng)論證當(dāng)?shù)卣呢?cái)政支出能力在規(guī)定的范圍內(nèi)的，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》國(guó)發(fā)[2015]51號(hào)文件精神，確定項(xiàng)目資本金金額，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目資本金的明確，項(xiàng)目公司通過(guò)合法的融資工具籌集債務(wù)性資金，項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)的合理設(shè)計(jì)可以在一定程度上減輕財(cái)政壓力、減少財(cái)政支出，同時(shí)減輕社會(huì)資本方的融資壓力，有效地解決建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)中的資金難題。
4)項(xiàng)目資本金及股權(quán)結(jié)構(gòu)政府結(jié)合財(cái)政支出的能力情況明確資本金出資金額或出資比例，與社會(huì)資本方共同成立項(xiàng)目公司，通過(guò)股東協(xié)議書和項(xiàng)目公司章程的約定，形成合作伙伴關(guān)系，同時(shí)為社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司的融資提供增信的措施。
5)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制合理化設(shè)計(jì)由于智慧城市項(xiàng)目的公益性較強(qiáng)，加上我國(guó)智慧城市的發(fā)展處于探索階段，在智慧城市的系統(tǒng)中只有部分子系統(tǒng)具有使用者付費(fèi)基礎(chǔ)的特征，大多數(shù)子系統(tǒng)為純公益性質(zhì)，無(wú)使用者付費(fèi)基礎(chǔ)；加上國(guó)家及智慧城市行業(yè)還未制定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因此我國(guó)智慧城市項(xiàng)目在PPP模式下采用政府付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制，運(yùn)營(yíng)期間，政府依據(jù)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)維護(hù)及績(jī)效考核情況，合理考慮運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本及利潤(rùn)，根據(jù)項(xiàng)目公司提供的公共服務(wù)情況，通過(guò)績(jī)效考核的方法向項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效服務(wù)費(fèi)，使項(xiàng)目收益具備可行性。
6)績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付智慧城市項(xiàng)目在PPP模式下的績(jī)效監(jiān)管主要由兩項(xiàng)制度完成，即績(jī)效監(jiān)控和支付機(jī)制，作為對(duì)PPP項(xiàng)目“物超所值”的閉環(huán)，績(jī)效管理的原則、內(nèi)容和方式也要在社會(huì)資本方采購(gòu)階段確立?？?jī)效監(jiān)測(cè)依照產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)施，績(jī)效監(jiān)測(cè)主要是圍繞服務(wù)的可得性進(jìn)行，由政府部門提出服務(wù)的可得性要求，在實(shí)施過(guò)程中對(duì)服務(wù)可得性進(jìn)行監(jiān)測(cè)，最后由政府部門根據(jù)服務(wù)可得性完成狀況進(jìn)行支付。
績(jī)效監(jiān)測(cè)一般由政府或政府委托專業(yè)第三方實(shí)施，政府與社會(huì)資本雙方在采購(gòu)談判的過(guò)程中就要約定績(jī)效監(jiān)測(cè)的制度或標(biāo)準(zhǔn)，包括監(jiān)測(cè)的主體、內(nèi)容、方式、頻率和費(fèi)用等，并在合同中加以明確。績(jī)效考核制度或標(biāo)準(zhǔn)可從定性和定量?jī)煞矫孢M(jìn)行科學(xué)周詳?shù)目剂?，如承包商提供服?wù)并達(dá)標(biāo)，會(huì)獲得績(jī)效得分；而如果未提供服務(wù)或提供服務(wù)未達(dá)標(biāo)就可能扣分；對(duì)承包商而言，扣分意味著收益損失，承包商需要及時(shí)改正，否則，政府授權(quán)實(shí)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)承包商進(jìn)行層層加罰和扣分。
支付機(jī)制也依照產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。它是PPP項(xiàng)目最鮮明的特征之一，是確保項(xiàng)目操作風(fēng)險(xiǎn)向服務(wù)的提供者進(jìn)行成功轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵要素，也是PPP項(xiàng)目合同最重要的部分。
7)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配
在PPP模式下智慧城市項(xiàng)目涉及政治風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)及其他風(fēng)險(xiǎn)，其中政治風(fēng)險(xiǎn)主要指本國(guó)內(nèi)部和外部的政治狀況和政局穩(wěn)定性，政府對(duì)智慧城市PPP項(xiàng)目的支持程度，稅收政策變化等；建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)包括設(shè)計(jì)變更、缺陷，技術(shù)不成熟，建設(shè)成本超支，工期延誤，工程質(zhì)量不過(guò)關(guān)等；運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)包括運(yùn)維費(fèi)用超支，保養(yǎng)維修費(fèi)用超過(guò)預(yù)期，設(shè)施設(shè)備運(yùn)行異常，運(yùn)維人員造成運(yùn)維不達(dá)標(biāo)等；宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)包括國(guó)家匯率波動(dòng)，通貨膨脹率的波動(dòng)，貨幣風(fēng)險(xiǎn)等，該類風(fēng)險(xiǎn)會(huì)直接影響到項(xiàng)目財(cái)務(wù)成本、償債能力和股東利益。
智慧城市項(xiàng)目涉及各類潛在風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則下，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，由最有能力消除、控制或降低風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；在政府和社會(huì)資本方之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，一般情況下法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)濟(jì)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)。政府和社會(huì)資本方之間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配并不是指政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的最大化，而是指在承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)的情況下，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化；因此，并非所有的風(fēng)險(xiǎn)都由社會(huì)資本方承擔(dān)，在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移水平的變化區(qū)間內(nèi)，經(jīng)分析及測(cè)算，選擇最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移水平，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化；以PPP項(xiàng)目合同為基礎(chǔ)，通過(guò)約定的方式在項(xiàng)目合同協(xié)議中明確具體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等的原則，合同條款中應(yīng)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理成本和風(fēng)險(xiǎn)損失承擔(dān)的責(zé)任主體、計(jì)算方法和支付方式，在尊重其獲得與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的收益水平的權(quán)利。
PPP模式下智慧城市項(xiàng)目實(shí)施期限較長(zhǎng)，一些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)出現(xiàn)政府和社會(huì)資本都無(wú)法預(yù)料的變化，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率上升或財(cái)物損失增加，在項(xiàng)目協(xié)議中，應(yīng)按項(xiàng)目參與方的財(cái)務(wù)實(shí)力、技術(shù)能力、管理能力等因素設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)損失承擔(dān)上限，不能由某一方單獨(dú)承擔(dān)超過(guò)其承受能力的風(fēng)險(xiǎn)。
4.項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效果評(píng)價(jià)與財(cái)務(wù)測(cè)算
智慧城市項(xiàng)目在PPP模式下其財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)效果如何，從財(cái)務(wù)可行性的角度應(yīng)用財(cái)務(wù)分析的各種方法，對(duì)可行性研究報(bào)告及其他相關(guān)數(shù)據(jù)和國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，分析影響收入、成本、費(fèi)用和利潤(rùn)以及各項(xiàng)比率的因素，全面分析各個(gè)因素對(duì)某一個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的影響；需要將當(dāng)期的各種絕對(duì)指標(biāo)和相對(duì)指標(biāo)與歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，在經(jīng)營(yíng)狀況和經(jīng)營(yíng)成果的發(fā)展變化中尋求其變動(dòng)的原因，力求預(yù)測(cè)出項(xiàng)目未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。
在智慧城市PPP項(xiàng)目中，財(cái)務(wù)分析建立在項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益與費(fèi)用估算的基礎(chǔ)上，分析項(xiàng)目的財(cái)務(wù)生存能力、盈利能力、償債能力，進(jìn)行項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)時(shí)，財(cái)務(wù)報(bào)表是進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的主要依據(jù)，財(cái)務(wù)分析通過(guò)編制財(cái)務(wù)分析報(bào)表，計(jì)算財(cái)務(wù)指標(biāo)判斷項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可接受性，明確項(xiàng)目對(duì)財(cái)務(wù)主體及投資者的價(jià)值貢獻(xiàn)，為項(xiàng)目決策提供依據(jù)。財(cái)務(wù)的效益和費(fèi)用分別在經(jīng)營(yíng)收入和總成本費(fèi)用中進(jìn)行分析和計(jì)算，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)分析。
1)項(xiàng)目財(cái)務(wù)生存能力指標(biāo)：凈現(xiàn)金流量、盈余資金。
在PPP項(xiàng)目中，現(xiàn)金流的活躍性是反映項(xiàng)目生存能力的重要標(biāo)志，分析財(cái)務(wù)報(bào)表的現(xiàn)金流在資本市場(chǎng)考核項(xiàng)目是否具有融資的可行性的要素之一，通過(guò)考察項(xiàng)目計(jì)算期內(nèi)的投資、融資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所部所產(chǎn)生的各項(xiàng)現(xiàn)金流入與流出，計(jì)算凈現(xiàn)金流量和累計(jì)盈余資金，分析項(xiàng)目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量維持正常運(yùn)營(yíng)，現(xiàn)金流分為全部投資現(xiàn)金流和社會(huì)資本投資現(xiàn)金流，以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性。
2)項(xiàng)目盈利能力指標(biāo)：折現(xiàn)率、項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、資本金內(nèi)部收益率、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值、貸款利率、合作周期、項(xiàng)目投資回收期。在盈利能力分析中，一般先進(jìn)行融資前分析，在融資前分析結(jié)論滿足要求的情況下，初步設(shè)定融資方案，再進(jìn)行融資后分析；融資前分析考察的是全部投資作為計(jì)算基礎(chǔ)，排除了融資方案變化的影響，從項(xiàng)目投資總獲利能力的角度，考察項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的合理性，融資前分析計(jì)算的相關(guān)指標(biāo)，作為初步投資決策與融資方案研究的依據(jù)和基礎(chǔ)。融資后分析以融資前分析和初步的融資方案為基礎(chǔ)，考察項(xiàng)目在擬定的融資條件下的可行性，分析中以動(dòng)態(tài)分析為主，靜態(tài)分析為輔；首先確定現(xiàn)金流入與流出，編制項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流量表，利用資金的時(shí)間價(jià)值的原理進(jìn)行折現(xiàn)，計(jì)算項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)和財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值，考察項(xiàng)目資本金可獲得的收益水平。
3)項(xiàng)目?jī)攤芰χ笜?biāo)：資產(chǎn)負(fù)債率、流動(dòng)比率、速動(dòng)比率。根據(jù)資產(chǎn)負(fù)債表的數(shù)據(jù)，反映債權(quán)人發(fā)放貸款的安全程度和衡量企業(yè)流動(dòng)資產(chǎn)的短期債務(wù)到期以前可以變現(xiàn)或立即用于償還的流動(dòng)負(fù)債能力，反映流動(dòng)財(cái)務(wù)狀況的比率之一，判斷企業(yè)的償債能力。
4)財(cái)務(wù)假設(shè)：在財(cái)務(wù)分析過(guò)程中是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，以項(xiàng)目的資本性投入為出發(fā)點(diǎn)，以項(xiàng)目的資本獲利能力為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)凈現(xiàn)金流量的貼現(xiàn)值為基本方法，按照規(guī)定的項(xiàng)目期限確定期限，經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后項(xiàng)目資產(chǎn)清理殘值為零，直接按稅收法規(guī)的規(guī)定報(bào)表進(jìn)行財(cái)務(wù)分析計(jì)算。
5.PPP模式在智慧城市發(fā)展中的核心要素歸納
北京中建政研信息咨詢中心結(jié)合成功落地實(shí)施的智慧城市PPP項(xiàng)目實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)和同行業(yè)失敗案例分析，總結(jié)出影響PPP模式在智慧城市建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用成敗的核心要素如下。
其一，政府與社會(huì)資本之間的信任度是關(guān)鍵，即政府方和社會(huì)資本方之間關(guān)系好壞、信任度高低是決定PPP項(xiàng)目成敗的第一個(gè)關(guān)鍵因素，PPP好比一場(chǎng)政府和社會(huì)資本合作的婚姻，那么，這場(chǎng)婚姻的成功或者失敗，毫無(wú)疑問(wèn)首先取決于雙方的關(guān)系好壞和信任度高低。
在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，有的政府方和社會(huì)資本方之前已有所接觸，互相已有相當(dāng)了解、信任，該項(xiàng)目又符合國(guó)家有關(guān)政策，而政府推廣應(yīng)用PPP模式，還有專項(xiàng)推廣、獎(jiǎng)補(bǔ)資金，雙方經(jīng)過(guò)友好協(xié)商，決定采用PPP模式進(jìn)行合作；對(duì)當(dāng)?shù)卣畞?lái)說(shuō)，該社會(huì)資本方是本地政府之前成功引入的戰(zhàn)略投資者，長(zhǎng)期合作伙伴；對(duì)社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)鼐褪且粋€(gè)家，或者像家一樣的需要深耕的一塊土壤，目前政府開放公共服務(wù)領(lǐng)域供社會(huì)資本投資，增加了投資機(jī)會(huì)，雙方愿意對(duì)有關(guān)項(xiàng)目按照PPP模式繼續(xù)合作，雖然該項(xiàng)目目前面臨不少具體困難，但由于雙方合作意愿強(qiáng)烈，一定會(huì)想方設(shè)法克服困難，成功率相當(dāng)高。
現(xiàn)實(shí)中并不是所有項(xiàng)目的合作雙方早已相互熟悉，大多得經(jīng)過(guò)一個(gè)相識(shí)、相知、溝通、了解和互相比選的過(guò)程。目前地方大多數(shù)項(xiàng)目都類同于這類項(xiàng)目，處于“識(shí)別”或者“準(zhǔn)備”階段；政府有項(xiàng)目，而社會(huì)資本方有資金、先進(jìn)的技術(shù)、管理，雙方尋求合作是正常的，但有的項(xiàng)目是長(zhǎng)期不停磋商，連個(gè)初步意向也難定，有的項(xiàng)目本身?xiàng)l件太好，挑花了眼；有的項(xiàng)目條件差，別人看不上就走了；還有就是不上心或者心理狀況欠改善，導(dǎo)致敷衍了事、挑東撿西、有花無(wú)果，最終難以建立成熟、穩(wěn)定、互信的合作關(guān)系；簡(jiǎn)而言之，在維護(hù)己方核心利益的前提下，雙方關(guān)系好了、信任度高了，遇到困難，克服困難也得搞成；反之，如果關(guān)系不到、信任不足，不是困難的事情也可能被當(dāng)成困難，步履維艱。
其二，政府方和社會(huì)資本方的綜合實(shí)力。這句話在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中“實(shí)力決定一切”。社會(huì)資本方在業(yè)內(nèi)資金、技術(shù)、管理、設(shè)計(jì)、施工、維運(yùn)、人脈關(guān)系綜合實(shí)力強(qiáng)，承接項(xiàng)目來(lái)就會(huì)攻城略地；社會(huì)資本實(shí)力不足，與規(guī)模較大的PPP項(xiàng)目要求不匹配，“小馬拉大車”，項(xiàng)目進(jìn)展勢(shì)必困難重重，“門當(dāng)戶對(duì)”原則在PPP實(shí)踐中非常重要；政府方面實(shí)力強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)層團(tuán)結(jié)一致謀發(fā)展，政治生態(tài)長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定，投資環(huán)境、經(jīng)商環(huán)境優(yōu)越，久而久之則商賈云集、項(xiàng)目落地率高；因此對(duì)政府方來(lái)說(shuō)，一定要把好同類項(xiàng)目市場(chǎng)的預(yù)測(cè)和社會(huì)資本方的資格預(yù)審關(guān)。
其三，項(xiàng)目本身的質(zhì)量、價(jià)格、性價(jià)比、收益率等要素很關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目合作期限長(zhǎng)達(dá)10～30年不等，6%～8%左右的項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率只是一個(gè)參考，而“逐利”是資本固有的特性，在PPP模式下允許社會(huì)資本獲得合理的利潤(rùn)而不允許暴利，因此政府與社會(huì)資本方在合作過(guò)程中，社會(huì)資本追求增加收益，降低成本實(shí)現(xiàn)贏利預(yù)期，穩(wěn)定收益保底收益獲得贏利保障，而政府則要實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。
智慧城市項(xiàng)目現(xiàn)階段處于探索階段，PPP模式下智慧城市項(xiàng)目基本屬于“公益性”類，加上項(xiàng)目情況復(fù)雜、進(jìn)展緩慢、成功率低；必要性不足、需求不緊迫、可行性差、政府或部門態(tài)度不積極、備選項(xiàng)目投資額較大、投資期較長(zhǎng)、前期準(zhǔn)備方面困難較多、預(yù)計(jì)運(yùn)營(yíng)期收益不確定性較高、預(yù)期基本無(wú)收益，加上當(dāng)?shù)卣疅o(wú)補(bǔ)償性資源或補(bǔ)償不足等。處于少量使用者付費(fèi)或無(wú)使用者付費(fèi)狀態(tài)，無(wú)法保障社會(huì)資本方投資成本的回收和合理回報(bào)，社會(huì)資本投資積級(jí)性不高，因此社會(huì)資本要獲得相當(dāng)穩(wěn)定而有保障的收益，除了政府給予優(yōu)惠政策及給予補(bǔ)償性資源外。因此智慧城市PPP項(xiàng)目能否成功推出，與項(xiàng)目本身的“質(zhì)量”“價(jià)格”、收益率密切相關(guān)。
其四，PPP“人”至關(guān)重要，人的能力和態(tài)度對(duì)能否做成事情無(wú)疑起到相當(dāng)重要的作用。首先是能力，政府與社會(huì)資本方發(fā)揮組織、領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行能力的前提之一是首先要懂得PPP的相關(guān)政策與內(nèi)涵，懂得怎么做PPP和操作規(guī)程，懂得怎么指導(dǎo)有關(guān)部門、單位、機(jī)構(gòu)、企業(yè)做PPP，懂得怎么回答有關(guān)從業(yè)人員提出的問(wèn)題；其次是態(tài)度，對(duì)待PPP的態(tài)度。態(tài)度決定一切，對(duì)PPP持積極態(tài)度的地方領(lǐng)導(dǎo)、部門單位人員可能沖在PPP工作的前線，抓具體工作、遇到問(wèn)題進(jìn)行分析、想辦法解決問(wèn)題；持相對(duì)消極態(tài)度的人可能就先觀望、不著急做、慢慢來(lái)、甚至不來(lái)參與。
其五，注重制度建設(shè)，從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”逐步轉(zhuǎn)變，提升城市整體效率出發(fā)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)社會(huì)效益好，操作規(guī)范性較強(qiáng)的智慧城市PPP項(xiàng)目給予適當(dāng)補(bǔ)貼，制定收益標(biāo)準(zhǔn)和收益細(xì)則。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和移交標(biāo)準(zhǔn)明確，避免政府和企業(yè)就驗(yàn)收或移交細(xì)節(jié)糾纏不清；其次是收益細(xì)則，在收益達(dá)不到約定的情況，政府負(fù)責(zé)兜底；筆者認(rèn)為，相關(guān)主管部門應(yīng)出臺(tái)優(yōu)惠政策，例如允許項(xiàng)目公司進(jìn)行廣告、商業(yè)等開發(fā)，讓社會(huì)資本方感到有利可圖，這樣才能吸引社會(huì)資本。此外政府應(yīng)考慮允許保險(xiǎn)基金、社?；?、住房基金、等大型基金和資產(chǎn)證券化融資工具用于投資智慧城市PPP項(xiàng)目，放寬這些基金的投資限制，不僅能夠改善智慧城市投資不足的局面，而且能夠大大緩解各種基金的經(jīng)營(yíng)壓力。此外，還要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，建立各相關(guān)部門之間并聯(lián)式的項(xiàng)目管理模式，超前做好智慧城市項(xiàng)目系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)、功能定位、投融資方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件等方面的工作，對(duì)項(xiàng)目起導(dǎo)向作用。
