一、行業(yè)概況
在正式開始今天的報告前，先簡單介紹一下公共管理這個略微讓人感到陌生的詞語。
所謂的公共管理，指的是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法來強化治理能力，提升政府績效和公共服務品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福利與公共利益。由于其本身具備較為濃厚的行政色彩，亦不常涉及股票證券等投資標的，因此很少出現(xiàn)在各類經(jīng)濟行業(yè)研究報告當中，給外界頗多神秘感。
但事實上，如果將公共管理機構視為一個類似于企業(yè)的經(jīng)濟體，它的運行原理便不難理解——其通過稅收、土地出讓金、國有企業(yè)等途徑來實現(xiàn)資金收入，而內(nèi)部各部門則對這些資金進行自由競爭、或是由財政部門進行分配，最終將這些預算支出用于本部門所專注的相關工作上，進而完成預計的目標，譬如經(jīng)濟發(fā)展增速、民生質(zhì)量水平等。
從這點來看，無論是對公共管理領域進行分析、還是將其與區(qū)塊鏈技術進行結(jié)合的前景進行展望，本質(zhì)上與其他行業(yè)的研究沒有太大區(qū)別。但需要注意的一點是：公共管理與其他細分領域相比，有一個比較獨特、但又值得注意的觀察緯度：那就是這一領域中的機構除了開源節(jié)流等經(jīng)濟利益之外，還要考慮到信息安全等因素。
譬如目前市場上流行的一些“利用區(qū)塊鏈技術推進信息公開”的方案，如果換做是商業(yè)性質(zhì)較強的企業(yè)，倒還存在落地的可能性，但對于公共管理這種較為敏感的部門來說則不太合適，這是處于發(fā)展初期的區(qū)塊鏈技術與公共管理領域結(jié)合時需要特別注意的一點。在本篇報告當中，我們選擇了兩個在經(jīng)濟層面上既有利于提質(zhì)增效、同時又能確保信息安全的場景，其中在收益一側(cè)是“區(qū)塊鏈+稅務”、而在成本一側(cè)則是“區(qū)塊鏈+政務”。
二、收益方面：確保稅收收入
首先來看收益方面。公共管理部門的收入近些年來呈現(xiàn)出一個非常明顯的特點：那就是稅收收入占比逐漸下降，而社會保險費、土地出讓金、國資營收等非稅收收入的占比明顯提升。不過總體來說，非稅收入所占的比例目前相對有限，而稅務依然是毫無爭議的第一大收入。尤其是隨著部分地區(qū)將非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)到稅務部門，稅務部門如何對相關收入進行合理的管理，仍然是整個財政領域面臨的重要議題。而稅務領域目前所面臨的最大痛點，則是偷稅漏稅行為。
圖：2017年財政收入分布結(jié)構，稅收為最主要來源
一般來說，稅費根據(jù)征收方式的不同可分為兩類：直接向個人征收的直接稅以及向企業(yè)征收的間接稅。鑒于中國的稅務結(jié)構是以間接稅為主，而稅率又相對偏高，因此在其目前的稅收結(jié)構中，增值稅占了最大頭。
由于這種征稅方式主要是通過商品與服務在流通過程中所產(chǎn)生的增值額作為計稅依據(jù)、最終通過“銷項稅-進項稅”之差進行征收。
所以對于企業(yè)方面來說，其避稅的總體思路也比較清晰：那就是在向稅務部門進行報稅時，一方面把自己的營業(yè)額盡可能往低報、從而壓縮所需要繳納的銷項稅，另一方面將自己的成本費用盡可能往高報、進而虛抬能夠用來抵扣銷項稅的進項稅。
考慮到目前中國的稅務部門在對稅收進行管理時，主要采用的還是“以票控帳、以票控稅”的方式，也就是根據(jù)企業(yè)方面開出的發(fā)票金額追蹤并確定繳稅數(shù)量，因此企業(yè)控制這些金額的方式，就是在發(fā)票上做文章——在收益一側(cè)，某些企業(yè)在進行銷售時，經(jīng)常會以各種理由拒絕向客戶開具發(fā)票，就是為了削減所需繳納的銷項稅的金額，而在成本一側(cè)，則是通過虛開發(fā)票、一票多報等行為，把假票粉飾成真票、把一票復制成多票，向稅務部門虛報自己的成本，進而抬高能夠抵稅的進項稅。最終實現(xiàn)避稅漏稅。
圖：部分企業(yè)進行避稅漏稅的手段
通過生活經(jīng)驗人們不難發(fā)現(xiàn)，在當下的經(jīng)濟體系中，上述現(xiàn)象可以說已是相當普遍，雖然公共管理部門多年來試圖對相關行為進行打擊，但始終難以實現(xiàn)根治。歸根到底，還是因為企業(yè)的稅務賬簿、經(jīng)濟合同具有不透明性，對集中化的稅務管理部門來說如同黑箱，使后者很難追查到發(fā)票和資金的流轉(zhuǎn)過程，這才給企業(yè)方面留下了很大的操作空間。因此，解決稅收流失的關鍵在于解決企業(yè)與稅務部門的信息不對稱問題。
對于這一點，區(qū)塊鏈行業(yè)目前給出了兩種解決方案：短期內(nèi)的方案是依然以發(fā)票為控稅中介，通過區(qū)塊鏈發(fā)票來更為準確地了解資金的流向;而長期的方案則是通過企業(yè)交易上鏈，進而跳過發(fā)票這一中介，直接在相關的賬目上扣除稅款。
首先來看短期方案。這種方案的關鍵，在于用去中心化的區(qū)塊鏈發(fā)票來替代中心化的電子發(fā)票與紙質(zhì)發(fā)票。具體方案如下：在現(xiàn)有的電子發(fā)票的基礎之上引入?yún)^(qū)塊鏈技術。在收益一側(cè)，通過“一鍵開具發(fā)票+節(jié)點數(shù)據(jù)同步”功能，降低消費者開具發(fā)票的門檻，真實地記錄企業(yè)的銷售情況，避免其通過拒開發(fā)票來避稅的情況出現(xiàn)。
而在成本一側(cè)，則通過區(qū)塊鏈的時間戳等功能，為電子發(fā)票增添“報銷狀態(tài)”指標，避免一票多開的情況出現(xiàn)(原有的電子發(fā)票不具備此功能，經(jīng)常會因為多次打印而一票多開)，最終避免企業(yè)在銷項稅與進項稅上做文章。此種辦法是目前可行性最強的稅務管理方案。
不過總體來說，仍存在著一定瑕疵——如果相關人員在線下(鏈下)另立合同或協(xié)議，也就是人們熟知的陰陽合同，便會大大增加稅務部門的監(jiān)管難度，在這樣的情況下，人們便需要一個更為完善的方法——也就是“區(qū)塊鏈+稅務”的遠期監(jiān)管方案。
圖：區(qū)塊鏈發(fā)票針對現(xiàn)行避稅手段的解決方案
與主打區(qū)塊鏈發(fā)票的“區(qū)塊鏈+稅務”短期方案相比，遠期的征稅方案相對來說相對容易理解，其所指的是一種較為理想的情況，也就是將所有納稅人的身份信息(個人、企業(yè))、資產(chǎn)信息(股權、債權、無形資產(chǎn)等)、交易信息(時間、地點、物品和金額)都真實、完整、有效、不可篡改地記錄在稅務部門的區(qū)塊鏈上。
如此一來，稅務系統(tǒng)就可以自動計算納稅人某一期間應該履行的納稅義務，并由系統(tǒng)自動扣劃稅款。而無需再以發(fā)票為控稅中介，從而使得納稅人所有的相關交易(無論鏈上鏈下)在稅務部門面前都無所遁形，但此種方法一方面需要作為公共管理機構關鍵中樞的財稅部門對區(qū)塊鏈技術持較為肯定與接納的態(tài)度。
另一方面也需要區(qū)塊鏈技術達到高度可靠的水平，整個過程需要大量財力成本、以及其他行業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗，在各項工作萬無一失后方有啟動的可能性，因此總體來看，這種方案可能需要一個相當長的過渡發(fā)展時期，而在此之前，稅務系統(tǒng)的控稅手段仍將依賴于發(fā)票這一介質(zhì)。
三、成本方面：降低政務成本
在財政的支出方面，目前各國存在一些相似之處，譬如包括養(yǎng)老金和失業(yè)金在內(nèi)的社會保險一般來說都是財政支出的最大頭。不過在一些局部細節(jié)上也會出現(xiàn)差異。例如英國財政在教育領域的支出比例較高、而俄羅斯財政在經(jīng)濟建設領域的支出要高于其他國家。
雖然部分國家的財政支出結(jié)構確實存在有待改善之處，但這些差異主要是源于各國的國情差異，例如英國重視教育、俄羅斯國有經(jīng)濟主體較為強勢等，其與各國的人口年齡、以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構等特點有著密切關系，在短期內(nèi)很難用包括區(qū)塊鏈在內(nèi)的數(shù)字化技術進行明顯改變。
因此在公共管理支出方面，區(qū)塊鏈技術比較合適的切入之處是削減一些必要性不強的行政成本，這也是目前“區(qū)塊鏈+公共管理”領域在各地區(qū)、各部門之間最能夠達成共識的結(jié)合方式。一方面，企業(yè)與個人可以更加專注于經(jīng)濟生產(chǎn)活動，而另一方面，有關部門則可以將節(jié)省下來的時間與經(jīng)濟成本投入于其他更需要資源的行業(yè)，譬如醫(yī)療報銷等某些社會保障領域，進而優(yōu)化公共管理財政支出結(jié)構。
圖：2019年英國財政支出預測，社保為最大花費，教育相對較高
具體來看區(qū)塊鏈等數(shù)字技術對政務效率的改善。在互聯(lián)網(wǎng)技術的加持下，目前數(shù)字政務比較理想的狀態(tài)是讓辦事的B端企業(yè)與C端個人實現(xiàn)“最多跑一次”的目標，進而大大壓縮社會經(jīng)濟體系在行政事務上所花費的時間。大致原理基本如下：辦事者將相關的必要信息以電子版的形式提交到相應的政務機關的數(shù)據(jù)入口，上述部門在對相關材料進行核實后，在線上和線下為對方辦理相應業(yè)務。這一目標在很多地區(qū)的很多部門已經(jīng)實現(xiàn)。而區(qū)塊鏈技術的發(fā)展方向是：如何通過打造可信的政務環(huán)境，打通數(shù)字政務的最后一公里，把“只需跑一次”進一步壓縮為“一次都不用跑”。
從上面的描述中我們不難發(fā)現(xiàn)，目前“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的“只需跑一次”辦事模式，其實在理想情況下，是可以將所有的辦事步驟都轉(zhuǎn)移到線上的。之所以還要讓辦事人員在線下“跑一次”，一方面主要是相關部門在辦理某些類似于財務的敏感業(yè)務時，需要在線下對辦事人員身份進行現(xiàn)場核實，以防止身份冒用等事件出現(xiàn)。
而另一方面，由于目前很多部門之間存在信息孤島，彼此之間不能相互提供信息數(shù)據(jù)佐證，因此很多時候在A部門“跑一次”之后，來到B部門辦事時仍然需要“再跑一次”。這就是坊間所俗稱的“如何證明你是你”，由于線下的行動成本(包括時間與經(jīng)濟)一般來說相對較高，因此這種經(jīng)常需要跑路的行為，可以說是給生活節(jié)奏越來越快的當代民眾增添了很多麻煩。而區(qū)塊鏈技術在政務成本方面的切入方向，也正是基于這兩點。
首先來看身份印證。嚴格來說，身份核實這件事情在線上并非不能完成，當下流行的“刷臉技術”從理論上講其實可以滿足相關需求。例如某地國有單位職工已經(jīng)可以通過刷臉在線上辦理無房提取、離退休提取、本市本人購房提取等業(yè)務，進而實現(xiàn)了“一次都不用跑”的目標。
但嚴格來講，目前包括人臉識別在內(nèi)的生物識別技術的成熟度仍有提升空間，主要體現(xiàn)在這一技術的安全性存在漏洞，有被攻破的可能——對于用戶來說，他可能同時擁有多組密碼，但生物特征卻具有唯一性，因此，若是相關的生物特征數(shù)據(jù)因為被盜或是遭到采集而流入到盜用者手中，極有可能導致多個電子賬戶同時被盜，進而引發(fā)難以想象的后果。
在這樣的情況下，人們就有必要來對以生物特征為密碼的電子賬戶進行保護。這一方面，區(qū)塊鏈從業(yè)者所給出的解決方案如下：由于區(qū)塊鏈的分布式結(jié)構可以保證“數(shù)據(jù)庫邏輯”的去中心化，也就是說生物特征數(shù)據(jù)被分散地存儲于不同的“邏輯空間”與物理空間。因此，每一次攻擊由于遵循了一套算法邏輯，最多只能攻破一個邏輯空間中的數(shù)據(jù)庫，而其他邏輯空間中的數(shù)據(jù)庫則不受影響。
也就是說，被盜賬戶的生物識別密碼是無法打開密碼失主的其他賬戶的，由此保障了相關信息與資產(chǎn)的安全。但此種方案目前來看只是一個設想，區(qū)塊鏈技術目前主要是使得數(shù)據(jù)能夠保存在不同的物理空間，至于所謂的“邏輯空間”能否保證生物密碼的安全、甚至于“邏輯空間”本身為何物，都是需要梳理與解釋的問題。
圖：“區(qū)塊鏈政務”實現(xiàn)“一次都不用跑”的原理
其次來看數(shù)據(jù)孤島。按照目前業(yè)內(nèi)從業(yè)者的想法，通過建立一個可以讓政府部門接入的、數(shù)據(jù)共享互通的區(qū)塊鏈底層網(wǎng)絡，可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息的安全共享與交互。如此一來，即便是涉及到多個部門的行政事務，也能讓辦事者“只跑一次”或是“一次不跑”。也就是所謂的“數(shù)據(jù)多跑路，辦事者少跑路”。
從理論上來看，這一想法確實值得期待，但在現(xiàn)實操作中，仍存在一系列難點：首先，在體制層面上，對于區(qū)塊鏈這樣一項新生的技術來說，在試點時期更適合用于業(yè)務形態(tài)較為簡單的板塊，如若調(diào)動過多的相關部門、尤其是一些業(yè)務相對敏感的關鍵部門參與其中，在現(xiàn)階段有一定協(xié)調(diào)難度與風險;另一方面，在技術層面上，數(shù)據(jù)屬于使用權和所有權合一的輕資產(chǎn)，一旦被人看到，其所有權基本也會宣告易主，而區(qū)塊鏈平臺又有公開透明的特性，因此，如何能夠在數(shù)據(jù)不被人看到的情況下完成安全驗證，對于加密技術的使用者來說是一個挑戰(zhàn)。
四、總結(jié)
客觀來講，作為一項尚未成熟的新生技術，區(qū)塊鏈之所以能夠得到政務部門的關注，與這些年基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的電子政務的大獲成功不無關系。而從理論結(jié)合上來看，區(qū)塊鏈也確實能明顯促進公共管理領域的運作效率，但關注不等于青睞、更不等于項目落地。在區(qū)塊鏈發(fā)展路線尚未確定、技術水平有待加強的當下，貿(mào)然用于求穩(wěn)守成的公共管理行業(yè)并不是明智之舉。
從互聯(lián)網(wǎng)的經(jīng)驗來看，公共管理部門如果想要全面擁抱區(qū)塊鏈技術，需要獲得高級決策層的許可，而這種認可又來自于區(qū)塊鏈技術在其他行業(yè)所取得的一系列成就，由此來看，區(qū)塊鏈技術與公共管理領域所形成的數(shù)字政務還有相當長的一段路要走，而當相關部門發(fā)文鼓勵《區(qū)塊鏈+》之日，也將是區(qū)塊鏈技術正式登堂入室之時。
